黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現代化的必然要求，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，應以農村土地制度改革為著力點，從“城”和“鄉(xiāng)”兩頭入手、共同發(fā)力推動形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，即對縣域城鄉(xiāng)土地、生態(tài)、產業(yè)和城鄉(xiāng)布局系統(tǒng)規(guī)劃，建立健全城鄉(xiāng)用地、生態(tài)環(huán)境以及產業(yè)融合發(fā)展結構性調整機制，科學合理布局生產、生活、生態(tài)空間，推動縣域城鄉(xiāng)、農村、產業(yè)和生態(tài)合理分區(qū)、相對集聚、協(xié)調發(fā)展，促進縣域城鄉(xiāng)全面融合，探索鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展新模式。

全面優(yōu)化國土空間布局，構建城鄉(xiāng)空間集聚新格局

一是建立城鎮(zhèn)空間高標準發(fā)展機制。高效編制詳細規(guī)劃，允許縣域城鄉(xiāng)在不違反國土空間總體規(guī)劃底線等強制性內容的前提下，縣域城鄉(xiāng)通過區(qū)內平衡方式調整片區(qū)建設用地布局，引導城鄉(xiāng)建設向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內集中。二是建立農村居民點用地集中布局機制。詳細規(guī)劃覆蓋鄉(xiāng)村，優(yōu)化農村居民點布局，改善農村基礎設施與公共服務設施，在依法依規(guī)和充分尊重農民意愿前提下，實施遷村并點，農村居民點用地集中布局；加強農民公寓和新型農民住宅小區(qū)建設；同時強化政府引導，推動工商資本與農民集體合作共贏模式，加快縣域城鄉(xiāng)城中村改造。三是健全工業(yè)用地集約發(fā)展機制。縣域城鄉(xiāng)大力調整工業(yè)用地布局，依托現有優(yōu)勢產業(yè)，培育戰(zhàn)略性支柱產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)集聚區(qū)，打造一批主題產業(yè)社區(qū)，引導零散低效工業(yè)用地集聚。四是建立農業(yè)空間連片集聚機制。縣域城鄉(xiāng)通過編制國土空間總體規(guī)劃，適當優(yōu)化永久基本農田布局，將零散耕地和農田轉移集聚，打造規(guī)模連片農業(yè)生產空間。五是構建生態(tài)空間可持續(xù)發(fā)展機制?？h域城鄉(xiāng)優(yōu)化整合自然保護地，建設生態(tài)示范帶；優(yōu)化城市藍線和綠線，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外自然保護地全部納入生態(tài)保護紅線，引導零碎生態(tài)用地向水邊、山邊和林邊連片集中，優(yōu)化國土空間布局，構建城鄉(xiāng)空間集聚新格局。

深化農村土地制度改革，構建城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約利用新格局

一是以縣域城鄉(xiāng)為單元開展全域土地綜合整治。以縣域城鄉(xiāng)為單元開展全域土地綜合整治試點，優(yōu)化耕地和永久基本農田布局。探索由省下達增減掛鉤周轉指標，實施利益平衡前提下的土地空間位置調整；參照國有劃撥留用地的方式向被征地村集體供應回遷土地和置換土地。二是健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場體系。縣域城鄉(xiāng)允許將集體土地整備中心向市場供應土地視為土地一級市場交易行為。在不改變所有權的前提下，將符合入市條件的集體經營性建設用地通過收購、統(tǒng)租等方式進行整合，統(tǒng)一開發(fā)。建立縣域城鄉(xiāng)集體和國有建設用地混合開發(fā)機制，通過公開交易或協(xié)議方式確定使用權人，實行統(tǒng)一開發(fā)。參照國有建設用地監(jiān)管模式，建立農村集體經營性建設用地入市全鏈條監(jiān)管機制。三是健全土地增值收益分享機制。完善縣域城鄉(xiāng)農村集體經營性建設用地入市調節(jié)金征收政策。以空間規(guī)劃為基礎，構建同區(qū)域土地增值收益平衡機制，允許同區(qū)域土地無障礙置換，推動國有建設用地、集體建設用地、農業(yè)用地的歸并使用。四是改革完善農村宅基地制度。完善縣域城鄉(xiāng)農村宅基地分區(qū)管控制度，通過置換轉讓、有償退出等方式，整合騰退宅基地和碎片化集體建設用地。允許妥善處理產權和補償關系后，依法收回農民自愿退出的閑置宅基地使用權，按照國土空間規(guī)劃確定的經營性用途入市，構建城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約利用新格局。

加快產業(yè)結構優(yōu)化升級，構建城鄉(xiāng)產業(yè)高質量發(fā)展新格局

一是優(yōu)化產業(yè)發(fā)展空間拓展機制?？h域城鄉(xiāng)攻堅村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級改造，適時靈活調整產業(yè)發(fā)展保護區(qū)范圍，推進連片產業(yè)用地集中管理、統(tǒng)籌開發(fā)。探索縣域城鄉(xiāng)低效土地盤活利用新機制，對未達到約定效益的項目，由政府依法收回土地或引進優(yōu)質產業(yè)項目共同開發(fā)。二是加快構建現代產業(yè)體系。支持縣域城鄉(xiāng)開展國家先進制造業(yè)和現代服務業(yè)融合發(fā)展試點。發(fā)展供應鏈金融和普惠金融新業(yè)態(tài)，拓寬制造業(yè)融資渠道和融資增信支持體系?？h域城鄉(xiāng)培育和壯大一批制造業(yè)細分領域“隱形冠軍”企業(yè)。三是構建科技創(chuàng)新支撐體系?？h域城鄉(xiāng)建立健全科研成果產權制度，賦予科研人員科技成果所有權，建立有利于科研成果轉化推廣的激勵機制與利益分享機制。四是搭建城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺?？h域城鄉(xiāng)搭建依托特色小城鎮(zhèn)促進城鄉(xiāng)要素融合的重要載體，打造資源集聚、特色鮮明的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。完善小城鎮(zhèn)聯結城鄉(xiāng)的功能，創(chuàng)建農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)。創(chuàng)新設施農業(yè)用地利用等配套機制，著力推進現代農業(yè)產業(yè)園建設，推動農業(yè)轉型升級，引入新型經營主體，加快農村承包土地經營權流轉，發(fā)展適度規(guī)模經營，發(fā)展都市現代農業(yè)。積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、民宿經濟、農耕文化體驗等新產業(yè)新業(yè)態(tài)。五是創(chuàng)新推動農村集體經濟高質量發(fā)展機制。深化農村集體資產股份權能改革，促進農村股權資本化；推動國有企業(yè)向集體經濟組織提供托管統(tǒng)租服務，實現集體土地批量整備，統(tǒng)一開發(fā)，鼓勵集體經營性建設用地使用權向國有企業(yè)流轉。探索縣域城鄉(xiāng)農村集體資產所有權、使用權、經營權分置制度，建立集體資產托管統(tǒng)租機制，構建城鄉(xiāng)產業(yè)高質量發(fā)展新格局。

強化環(huán)境系統(tǒng)治理，構建城鄉(xiāng)生態(tài)品質同步、生活品質提升新格局

一是強化生態(tài)環(huán)境保護和修復?？h域城鄉(xiāng)建立健全生態(tài)保護補償機制，對限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)等實施財政轉移支付?？h域城鄉(xiāng)建立健全生態(tài)產品價值實現機制，協(xié)同推進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理?？h域城鄉(xiāng)建設生態(tài)森林公園群，打造山水林田湖草生命共同體和諧共生的自然生態(tài)文明典范。二是加快美麗鄉(xiāng)村建設。全鏈條優(yōu)化農村人居環(huán)境整治工程項目建設流程，打造鄉(xiāng)村振興示范帶，強化連片鄉(xiāng)村振興示范區(qū)和鄉(xiāng)村振興特色精品示范村（居）建設。三是完善生態(tài)環(huán)境聯動監(jiān)管機制。強化環(huán)境智能監(jiān)測和預警，健全環(huán)境信用評價和信息強制性披露制度，實施信用聯合懲戒，健全環(huán)境公益訴訟制度；強化環(huán)境系統(tǒng)治理，構建城鄉(xiāng)生態(tài)品質同步、生活品質提升新格局。

健全基層治理服務體制機制，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐新格局

一是健全基層社會治理現代化新機制。堅持和加強黨組織對其他各類組織和各項工作的領導，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善區(qū)鎮(zhèn)村三級聯動機制，織密村到組（經濟社）、組（經濟社）到戶、戶到人三級黨建網格。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，加強自治組織規(guī)范化制度化建設，強化村規(guī)民約作用，健全村（社區(qū)）議事協(xié)商制度，提升涉農合同糾紛處置效能。二是提升數字化城鄉(xiāng)一體發(fā)展新水平。深化“城市大腦”建設，依托數字政府支撐平臺，推動固定資產投資、營商環(huán)境等領域數據整合應用。結合經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革，構建縣域城鄉(xiāng)社會治理評價指標體系，完善社會治理網格化機制。深化信用全鏈條激勵約束機制，搭建信用全鏈條信息共享平臺，多環(huán)節(jié)多方面實施聯合激勵約束，積極拓展信用應用。三是構建城鄉(xiāng)基礎設施一體化新基建。推動縣域城鄉(xiāng)路網一體化規(guī)劃設計，加快完善鎮(zhèn)村路網體系。建立縣域城鄉(xiāng)一體的公共交通體系。建立城鄉(xiāng)基礎設施建設分級分類投入機制，推動公共財政投入向農村傾斜。同步推進縣域城鄉(xiāng)5G網絡、工業(yè)互聯網、人工智能等新型基礎設施建設。四是完善城鄉(xiāng)基本公共服務資源均衡配置。創(chuàng)新縣域城鄉(xiāng)基本公共服務規(guī)劃和供給機制，建立健全基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規(guī)模配置。促進義務教育均衡發(fā)展，推動教育資源向農村和常住人口傾斜。提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力，健全覆蓋城鄉(xiāng)、醫(yī)防融合的基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務體系，推動優(yōu)質公共文化資源向城鄉(xiāng)基層延伸，形成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐的新格局。

作者系廣東財經大學副校長

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