蒲實

[摘要]黨的二十屆三中全會圍繞完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出重大部署，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展在推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。從20世紀50年代至今，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元體制形成、破冰、延伸及融合四個階段。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展演變的必然趨勢，符合生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系系統(tǒng)變革的歷史必然，是實現(xiàn)真理尺度與價值尺度相統(tǒng)一的內(nèi)在要求。探討重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的理論邏輯與歷史演進，建議從系統(tǒng)集成、突出重點和注重改革實效三個方面加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的實踐路徑。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)融合發(fā)展；城鄉(xiāng)關(guān)系；中國式現(xiàn)代化

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）09-0021-09

城鄉(xiāng)關(guān)系是人類社會發(fā)展變遷過程中形成的基本經(jīng)濟關(guān)系，是地理、人口、經(jīng)濟等多種因素綜合作用的結(jié)果。隨著社會發(fā)展變革，城鄉(xiāng)關(guān)系達到高級形態(tài)必然要求實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，從城鄉(xiāng)分離到融合也體現(xiàn)了歷史發(fā)展的趨勢。推進中國式現(xiàn)代化進程，關(guān)鍵一環(huán)是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這關(guān)系到城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史方向。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）進一步指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。[1]當前，我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大變化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性與平衡性顯著增強。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨新形勢、新任務(wù)和新要求，亟需我們以城鄉(xiāng)融合發(fā)展理論為支撐，在分析其歷史發(fā)展趨勢基礎(chǔ)上，找準現(xiàn)實問題，有針對性地提出解決思路，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局。

一、構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的理論邏輯

重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，推動形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，不是將城市和鄉(xiāng)村進行機械地結(jié)合，也不是發(fā)展鄉(xiāng)村以取代城市或用不斷發(fā)展城市的方式消滅鄉(xiāng)村，而是要在遵循發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，推動工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村發(fā)揮各自優(yōu)勢，以新型城鄉(xiāng)關(guān)系為紐帶，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合。

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展演進的必然趨勢

城市和鄉(xiāng)村，如同經(jīng)濟社會發(fā)展的兩翼，缺一不可。然而，長期以來的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分，一直是我國發(fā)展面臨的突出問題。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，通過健全新型城鎮(zhèn)化機制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，以及深化土地制度改革等方式，全面提升城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理的融合水平，縮小城鄉(xiāng)差距，促進共同繁榮，將是城鄉(xiāng)關(guān)系演進的必然趨勢。

重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，既不是新型城鎮(zhèn)化的權(quán)宜之計，也不是鄉(xiāng)村振興的暫行之策，而是全面推進中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。雙重互構(gòu)與融合發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系，是新型城鄉(xiāng)關(guān)系在產(chǎn)業(yè)及要素層面的體現(xiàn)。從更深層次的社會層面來看，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展要建立在城鄉(xiāng)優(yōu)勢資源互補共生、經(jīng)濟社會發(fā)展空間共融共享的新型城鄉(xiāng)關(guān)系基礎(chǔ)上。新型城鄉(xiāng)關(guān)系既不是二元對立或分割的關(guān)系，也不是單向的中心與邊緣關(guān)系，在新型城鄉(xiāng)關(guān)系中既要以城促鄉(xiāng)，也要以鄉(xiāng)促城。找準城市與鄉(xiāng)村各自發(fā)展的側(cè)重點，既要突出城市的現(xiàn)代文明優(yōu)勢，又要發(fā)揮鄉(xiāng)村與自然和諧共生的綠色生產(chǎn)生活優(yōu)勢。以此帶動城鄉(xiāng)空間的共建共享，促進社會公平正義，使城鄉(xiāng)之間的良性互動提升到新層次。這是我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的戰(zhàn)略取向。

城鄉(xiāng)關(guān)系的演變具有自身的規(guī)律性，只有推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動和高效配置，才能為高質(zhì)量發(fā)展不斷拓展新空間。構(gòu)建新型城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，關(guān)鍵仍然在農(nóng)村。這是因為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的任務(wù)依然艱巨繁重。但同時，農(nóng)村擁有堅實的經(jīng)濟社會發(fā)展條件，我們要把握好農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史機遇，完成農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重任。從國際經(jīng)驗看，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，城鄉(xiāng)關(guān)系的演進大體經(jīng)歷了從二元分割到城鄉(xiāng)融合，從“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的重要轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)差距經(jīng)歷了從擴大到穩(wěn)定，再到逐步縮小的“倒U型”變化過程。我國城鄉(xiāng)關(guān)系的演進也經(jīng)歷了從二元分割逐步走向城鄉(xiāng)融合的過程，城鄉(xiāng)融合成效顯著。城鄉(xiāng)居民收入分配差距進一步縮小，已越過了“倒U型”轉(zhuǎn)變的拐點，進入城鄉(xiāng)差距持續(xù)穩(wěn)定縮小的發(fā)展階段。處理好工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗，通過縮小城鄉(xiāng)差距，才能有力有效地推進鄉(xiāng)村全面振興，推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷向前發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展符合生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系系統(tǒng)變革演進的進程

馬克思明確指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系在城鄉(xiāng)關(guān)系上發(fā)展演進的必然結(jié)果。隨著社會生產(chǎn)力的逐步發(fā)展，必然會產(chǎn)生城鄉(xiāng)對立的現(xiàn)象。同時，隨著生產(chǎn)力不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)對立的現(xiàn)象將不復(fù)存在，最終走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展。[2]在《共產(chǎn)主義原理》中，恩格斯討論了城鄉(xiāng)融合的概念，提出通過讓所有人接受產(chǎn)業(yè)教育并轉(zhuǎn)換工作崗位，使人人都能享受社會創(chuàng)造的福利，同時逐步消除舊有的城鄉(xiāng)分工，推進城鄉(xiāng)融合和社會成員全面發(fā)展的歷史進程。[3]在《德意志意識形態(tài)》中，馬克思和恩格斯共同提出，在未來的共產(chǎn)主義社會里，任何人都不會局限于特定的活動范圍，而是可以在所有領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展。[4]

恩格斯在《反杜林論》中進一步論證了城鄉(xiāng)對立消失的歷史必然性。他認為，城鄉(xiāng)對立狀態(tài)不符合工業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展需求，即不符合生產(chǎn)力發(fā)展的需要。這使得城鄉(xiāng)對立的消除不僅是可能的，而且是必然的。并且只有通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展，才能解決因工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題。[5]馬克思和恩格斯通過將消除城鄉(xiāng)對立與生產(chǎn)力的發(fā)展相聯(lián)系，從辯證唯物主義和歷史唯物主義的高度論證了城鄉(xiāng)對立會阻礙工業(yè)文明的進步和生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，質(zhì)的變化會導致舊有的城鄉(xiāng)對立逐漸退出歷史舞臺，取而代之的是新型的城鄉(xiāng)分工。城鄉(xiāng)之間的物質(zhì)交流不再以異化的城鄉(xiāng)關(guān)系為基礎(chǔ)。從生產(chǎn)關(guān)系的角度看，隨著社會的發(fā)展，生產(chǎn)資料的社會化占有要求工業(yè)和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資料由全社會共同支配，從而消除城鄉(xiāng)對立。這一生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動，使得城鄉(xiāng)融合成為必然趨勢，也是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系系統(tǒng)變革的歷史必然。

歷史地看，城鄉(xiāng)分離與融合是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運動的結(jié)果。從唯物史觀來看，社會生產(chǎn)力的發(fā)展導致了社會分工的出現(xiàn)，經(jīng)過第一次和第二次社會大分工，手工業(yè)和商業(yè)逐漸從農(nóng)業(yè)中脫離出來。社會生產(chǎn)力的發(fā)展使農(nóng)業(yè)、商業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)效率大幅提高，社會各行各業(yè)都出現(xiàn)了剩余產(chǎn)品，尤其是農(nóng)業(yè)的剩余產(chǎn)品，為城鄉(xiāng)分離創(chuàng)造了條件。然而，社會生產(chǎn)力的發(fā)展尚未達到消除城鄉(xiāng)差別的水平，尤其是工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的不平衡，導致城鄉(xiāng)之間利益分化與矛盾加劇，進一步加快了城鄉(xiāng)的分離與對立。在生產(chǎn)關(guān)系的維度，城市的出現(xiàn)及工業(yè)勞動生產(chǎn)力增長快于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力的發(fā)展，導致資源向城市集中。城市逐漸占據(jù)了政治、經(jīng)濟、社會和文化的中心地位，而鄉(xiāng)村則在這一過程中逐漸衰落，形成了城鄉(xiāng)之間的二元對立。這種長期的對立狀態(tài)，使城鄉(xiāng)差距逐步拉大，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來了巨大阻礙。隨著生產(chǎn)力的進一步發(fā)展，城鄉(xiāng)融合將具備更充分的物質(zhì)條件。只有進一步發(fā)展社會生產(chǎn)力，推動農(nóng)業(yè)工業(yè)化，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分工才會退出歷史舞臺，進而推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，形成新型城鄉(xiāng)關(guān)系。生產(chǎn)力的發(fā)展必然要求生產(chǎn)關(guān)系做出相應(yīng)的調(diào)整，推動包含工業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料在內(nèi)的所有生產(chǎn)資料構(gòu)成的社會生產(chǎn)力由全部社會成員共同占有，而不只是讓一部分人占有和使用，這也有利于促進社會生產(chǎn)力的合理布局，優(yōu)化生產(chǎn)資料的使用，進而逐步消除城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間的差別，為進一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制創(chuàng)造空間。

在習近平總書記關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展的重要論述中，特別強調(diào)了推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的規(guī)律。在推進中國式現(xiàn)代化的進程中，“城”的比重上升，“鄉(xiāng)”的比重下降，是我國城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的客觀反映。然而，在我國長期處于社會主義初級階段的基本國情條件下，不管城市的比重上升到哪一步，城鎮(zhèn)化發(fā)展到哪一步，鄉(xiāng)村都不會消亡，而是將與城市長期共存，這也是我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀規(guī)律。[6]重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要遵循城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的基本規(guī)律，深刻把握生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系系統(tǒng)變革的必然結(jié)果，統(tǒng)籌工農(nóng)、城鄉(xiāng)以及城市與鄉(xiāng)村居民的發(fā)展。基于我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，需要推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的聯(lián)動發(fā)展，均衡布局工業(yè)生產(chǎn)能力，激發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。在全國城鄉(xiāng)一盤棋的基礎(chǔ)上調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，推動形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度化、要素流動自由化、權(quán)利平等化的格局，促進城鄉(xiāng)優(yōu)勢資源互補，使融合發(fā)展更好惠及城鄉(xiāng)居民。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展是“真理尺度與價值尺度相統(tǒng)一”的內(nèi)在要求

任何實踐主體為了滿足自身生存和發(fā)展的需要，都必須在認識世界的基礎(chǔ)上，通過實踐改造世界。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體是城鄉(xiāng)居民，在這一認識和實踐的整體歷史進程中，不僅存在主觀符合客觀的真理尺度，還存在客體滿足主體需要的價值尺度。[7]城鄉(xiāng)融合發(fā)展的價值或價值尺度，指作為客體的城鄉(xiāng)融合發(fā)展對作為主體的城鄉(xiāng)居民所具有的意義關(guān)系，這種意義關(guān)系體現(xiàn)為城鄉(xiāng)融合發(fā)展?jié)M足城鄉(xiāng)居民美好生活需要的意義關(guān)系。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的真理尺度，是推動發(fā)展過程中主觀與實踐相統(tǒng)一的哲學概念，是對城鄉(xiāng)融合發(fā)展客觀規(guī)律的反映。人們對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的認識，遵循著“實踐—認識—再實踐”的過程。從這個角度來看，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是一個不斷發(fā)展的實踐過程，也是一個認識的歷史過程。認識的目的和任務(wù)在于獲得真理，并在真理的指導下改造世界。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史過程遵循了“實踐、認識、再實踐、再認識”的基本規(guī)律。在這一進程中，不斷發(fā)現(xiàn)真理并證實真理，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的真理尺度是確保把城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的標尺。

推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的價值尺度與真理尺度是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，價值尺度的實現(xiàn)必須以堅持真理尺度為前提。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展要以滿足城鄉(xiāng)居民的美好生活需要為價值追求，這不是盲目的，而是有規(guī)律可循的。另一方面，為確保滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的美好生活需要，價值尺度又推動主體在新的實踐中不斷發(fā)現(xiàn)新的真理，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的真理尺度。從認識邏輯上看，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展價值尺度和真理尺度的探索基本上是同步的。價值尺度中包含真理尺度的元素，而真理尺度中也有價值尺度的元素，二者相輔相成，辯證統(tǒng)一。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的價值尺度是對何種城鄉(xiāng)關(guān)系符合我們對需求的正確認識和反映，是對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展合目的性的探索；真理尺度反映的是如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是對這一發(fā)展道路合規(guī)律性的反映。城鄉(xiāng)融合發(fā)展價值尺度與真理尺度的辯證統(tǒng)一，推動著這一道路不斷向前邁進，反映了我們在堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史進程中既堅持人民至上，又堅持遵循規(guī)律和追求真理。

二、重塑城鄉(xiāng)關(guān)系推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史演進

自新中國成立以來，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了從分離到轉(zhuǎn)型再到重塑，最后到融合的歷史演進過程。厘清新中國成立以來城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)互動關(guān)系的變遷邏輯，有助于把握當前中國城鄉(xiāng)關(guān)系的時代特征，對構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

（一）城鄉(xiāng)二元體制形成階段：20世紀50年代至改革開放前

中華人民共和國成立后，黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，實現(xiàn)國家工業(yè)化成為當時社會主義革命和建設(shè)的主要任務(wù)；在計劃經(jīng)濟體制下，國家的經(jīng)濟與社會政策開始向城市化、工業(yè)化傾斜。這一階段，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展具有這樣幾個特點。一是主要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。國家規(guī)定主要農(nóng)產(chǎn)品實行國家統(tǒng)一收購，國家以較低的價格收購農(nóng)產(chǎn)品。二是工農(nóng)產(chǎn)品存在明顯“剪刀差”。工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”是歷史形成的，但在計劃經(jīng)濟條件下，這種“剪刀差”并沒有縮小，而是進一步擴大，為工業(yè)化積累了大量資金。三是管理嚴格的城鄉(xiāng)戶籍制度。國家把人口分為城市人口和農(nóng)村人口兩大類，城鄉(xiāng)社會呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村人口在就業(yè)、社會保障等方面處于弱勢。向工業(yè)化、城市化傾斜的政策，在一定程度上奠定了新中國的工業(yè)基礎(chǔ)，但城市化進程卻始終緩慢。

（二）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制破冰階段：改革開放至20世紀末

改革開放后，隨著我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，城鄉(xiāng)二元分隔的局面逐漸改變，城鄉(xiāng)關(guān)系進入調(diào)整期。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始試點施行，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度逐步放松，并賦予農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的權(quán)利，推動了人口大規(guī)模由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流動，城鎮(zhèn)化水平逐步提高。隨著市場化改革的推進，農(nóng)業(yè)農(nóng)村迎來了前所未有的發(fā)展機遇，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”逐步退出歷史舞臺。

然而，在這一過程中，以城市為重心的發(fā)展路徑并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。無論是國家的投資重點、公共基礎(chǔ)設(shè)施布局，還是社會保障和福利制度的投入，城市所獲得的遠遠超過了農(nóng)村，城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐步擴大。更重要的是，在此期間，城鄉(xiāng)要素自由流動和自由交換的體制機制存在障礙，農(nóng)村的人口和資本可以流向城市，而城市資本卻難以自由流向農(nóng)村。農(nóng)村最大的資源——土地，不能直接進入市場，其在被征收后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)國有土地所產(chǎn)生的巨大收益，只有極少部分作為補償返回農(nóng)村。

（三）城鄉(xiāng)二元體制改革向社會領(lǐng)域延伸階段：21世紀初至黨的十八大之前

進入21世紀后，中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，綜合國力不斷增強，已初步具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件。自2008年起，農(nóng)村居民可支配收入增長長期落后于城鎮(zhèn)居民的局面開始改變，城鄉(xiāng)差距不斷擴大的腳步逐步放緩。

在這一時期，退耕還林政策全面實施，“四項補貼”政策相繼出臺，各類惠農(nóng)利農(nóng)政策有效改善了城鄉(xiāng)關(guān)系。2006年，隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，“搭車”收費的根基被鏟除，為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換基層政府職能、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和減少財政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。同時，財政投入的重點逐步進行調(diào)整，一系列強化公共財政對農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策陸續(xù)出臺，城鄉(xiāng)公共服務(wù)格局得到優(yōu)化。醫(yī)療層面，2003年開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點，2008年覆蓋到所有縣（市），2012年全國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人口達8.05億人，參合率為98.3%；[8]教育層面，農(nóng)村義務(wù)教育逐步被納入公共財政保障的范圍，九年義務(wù)教育全面普及，縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展水平顯著提升；社會保障層面，全國范圍內(nèi)農(nóng)村最低生活保障制度逐步建立；養(yǎng)老層面，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點啟動，2012年基本實現(xiàn)了全面覆蓋。然而，由于城鄉(xiāng)互補、城鄉(xiāng)互通的體制機制尚未取得根本性突破，農(nóng)村土地制度改革滯后，城市資本、技術(shù)和人才下鄉(xiāng)帶動農(nóng)村發(fā)展的機制尚未建立，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡局面未能得到根本扭轉(zhuǎn)。

（四）全面建立城鄉(xiāng)融合體制機制階段：黨的十八大以來

黨的十八大以來，一系列重大改革舉措相繼推出，新時代我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展開啟了新征程。在這一階段，城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是實行公共服務(wù)普惠制。建立了農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療保險、公共文化、基本養(yǎng)老、社會救助等公共普惠機制，完善服務(wù)體系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。二是推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。延伸城市基礎(chǔ)設(shè)施到農(nóng)村，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機制。三是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。實施精準扶貧，確保貧困人口“兩不愁三保障”，在現(xiàn)行標準下實現(xiàn)所有貧困人口脫貧。四是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的二十大提出全面推進鄉(xiāng)村振興，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化全面加速，以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深入實施，城鄉(xiāng)關(guān)系進入了互補融合發(fā)展的新階段。

三、加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的實踐路徑

黨的二十屆三中全會對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出了重要戰(zhàn)略部署。我們要完整、準確、全面領(lǐng)會《決定》的部署要求，遵循客觀規(guī)律，把握重大原則，完善體制機制，深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（一）注重系統(tǒng)集成：以系統(tǒng)思維謀劃城鄉(xiāng)融合發(fā)展

系統(tǒng)集成是運用馬克思主義系統(tǒng)觀念、辯證思維認識和解決問題的內(nèi)在要求，更加注重系統(tǒng)集成，是新時代對馬克思主義系統(tǒng)思維的辯證發(fā)展。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展要以系統(tǒng)觀念統(tǒng)攬發(fā)展全局，加強頂層設(shè)計、做好整體謀劃，推動全面系統(tǒng)的改革和革新，促進各領(lǐng)域聯(lián)動，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展治理效能上取得集成效果。

一是優(yōu)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計。將城鄉(xiāng)視為有機整體，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，加快推動國土空間總體規(guī)劃出臺，科學編制市縣發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，增強規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展的指導與約束作用。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接，明確各級政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的責任，充分發(fā)揮市縣規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，科學安排縣域鄉(xiāng)村布局、資源利用、設(shè)施配置和村莊整治等，將總體發(fā)展戰(zhàn)略和各領(lǐng)域的具體任務(wù)落實到空間布局中來。補齊村莊規(guī)劃的短板，統(tǒng)籌安排農(nóng)田保護、生態(tài)涵養(yǎng)、城鎮(zhèn)建設(shè)和村落分布等空間布局。以發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以必要的專項規(guī)劃為支撐，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的發(fā)展，優(yōu)化空間融合形態(tài)，提升城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動作用，集約高效、有序布局城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)活動。

二是推進城鄉(xiāng)融合與其他各領(lǐng)域統(tǒng)籌聯(lián)動。按照因地制宜、分類施策、各有側(cè)重、突出特色的思路，引導各地區(qū)各部門做到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展高水平統(tǒng)籌、高層次聯(lián)動。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等協(xié)調(diào)聯(lián)動，把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結(jié)合起來，加快構(gòu)建優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟格局，加強“硬聯(lián)通”“軟銜接”“深融合”，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供重要支撐。加強城鄉(xiāng)融合相關(guān)政策與財政、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、科技、環(huán)保等其他宏觀政策協(xié)調(diào)配合，促進面向城鄉(xiāng)區(qū)域更加精準有效地擴大消費、增強投資和提升進出口規(guī)模質(zhì)量，充分挖掘內(nèi)需潛力，擴大有效需求。

三是提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展治理效能。《決定》強調(diào)，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制要全面提高城鄉(xiāng)治理融合水平。城鄉(xiāng)融合發(fā)展治理是推動城鄉(xiāng)融合的治理要素相互補位、相互促進的過程。提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展治理效能旨在重構(gòu)城鄉(xiāng)要素間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運行方式，體現(xiàn)在機制建設(shè)上就是要打通梗阻，為城鄉(xiāng)間要素交換、產(chǎn)業(yè)互補、人口流動等提供保障和支撐，進而實現(xiàn)高水平系統(tǒng)集成。要充分利用城鄉(xiāng)融合治理各要素存在的共通性，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展治理體系，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展治理一體化。在尊重鄉(xiāng)風民俗，充分調(diào)動農(nóng)村居民參與鄉(xiāng)村治理的主動性積極性基礎(chǔ)上，因地制宜借鑒吸收先進城市的治理方式、技術(shù)手段，不斷提升鄉(xiāng)村治理能力和水平，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)共治共享，推進治理提質(zhì)增效。圍繞城鄉(xiāng)治理領(lǐng)域體制機制改革，以完善城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理制度和現(xiàn)代化社會治理體制機制為引領(lǐng)，推動城鄉(xiāng)空間治理、社會治理、生態(tài)治理等一體化推進。

（二）注重突出重點：抓住制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要矛盾和矛盾的主要方面

進一步全面深化改革必須掌握和運用好方法論，準確把握兩點論與重點論的辯證統(tǒng)一，緊盯主要矛盾和矛盾的主要方面。有力有效解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的突出矛盾問題，既要看到城鄉(xiāng)融合中的主要矛盾，抓住關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，又要看到次要矛盾，克服片面性，防止顧此失彼。

一是健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，深化戶籍制度改革，逐步放開城市落戶限制，因地制宜促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)流動。建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民化”權(quán)益保障體系。探索更加靈活的土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)和集體收益分配權(quán)“三權(quán)”保障與實現(xiàn)機制，構(gòu)建農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)價值評估與實現(xiàn)體系。打通城鄉(xiāng)社保銜接的制度通道，探索以農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換為社會保障的可行、有效方式。建立以平等產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)人口流動治理體系。推進縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，提升縣城市政公用設(shè)施建設(shè)水平和基本公共服務(wù)功能，進一步核準附著在戶籍上的公共服務(wù)條目，推動公共資源按常住人口規(guī)模配置。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系。

二是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)村基本經(jīng)營制度符合生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)廣大農(nóng)民需求，是一項符合我國國情農(nóng)情的制度安排，必須始終堅持、毫不動搖。深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革，有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，健全承包地集體所有權(quán)行使機制。完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制，促進農(nóng)民合作經(jīng)營。推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提質(zhì)增效，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策同帶動農(nóng)戶增收掛鉤。健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，創(chuàng)新組織形式和服務(wù)模式，擴展服務(wù)領(lǐng)域和輻射范圍。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運行機制，[9]提高集體經(jīng)濟收入，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，帶動農(nóng)民增收。

三是完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。當前，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還比較薄弱，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，要不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策扶持力度，確保人力投入、物力配置、財力保障等與鄉(xiāng)村振興目標任務(wù)相適應(yīng)。全方位夯實糧食安全根基，推動糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格保持在合理水平，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給。推動建立糧食主產(chǎn)區(qū)省際利益補償機制，統(tǒng)籌推進糧食購銷和儲備管理體制機制改革，健全監(jiān)管新模式。優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策體系，創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興投融資機制。從價格、補貼、保險等方面強化農(nóng)業(yè)支持保護政策，進一步提高政策的精準性和有效性。發(fā)展多層次農(nóng)業(yè)保險，健全農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系，推動農(nóng)業(yè)保險擴面、增品、提標，更好滿足各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化保險需求。完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制。建立以提升發(fā)展能力為導向的欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制，促進跨區(qū)域經(jīng)濟合作和融合發(fā)展。加強涉農(nóng)資金項目監(jiān)管，健全脫貧攻堅國家投入形成資產(chǎn)的長效管理機制。引導生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村流動。實施鄉(xiāng)村振興人才支持計劃，有序引導城市各類專業(yè)技術(shù)人才下鄉(xiāng)服務(wù)。運用“千萬工程”經(jīng)驗，健全推動鄉(xiāng)村全面振興長效機制。

四是深化土地制度改革。嚴格保護耕地，健全耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護制度體系，改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補充耕地質(zhì)量驗收機制，確保達到平衡標準，堅決守住耕地紅線。加大高標準農(nóng)田投入和管護力度，提高建設(shè)質(zhì)量和標準，完善高標準農(nóng)田建設(shè)、驗收、管理機制，確保建一塊、成一塊。盤活閑置土地資源，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。優(yōu)化土地管理，健全土地增值收益分配機制。提高土地要素配置利用效率，優(yōu)先保障主導產(chǎn)業(yè)、重大項目合理用地。優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快建設(shè)土地二級市場，盤活存量土地和低效用地。

（三）注重改革實效：推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革舉措落地見效

推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要聚焦目標導向和結(jié)果導向，推動城鄉(xiāng)要素流動渠道更加暢通、基本公共服務(wù)配置更加均衡、基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展邁出新步伐，讓發(fā)展成果真正惠及人民，讓改革成效切實提升群眾獲得感、幸福感、安全感。

一是促進城鄉(xiāng)要素順暢高效自由流動?！稕Q定》強調(diào)，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。進一步全面深化改革，要不斷完善要素市場制度和規(guī)則，推動生產(chǎn)要素暢通流動。進一步暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，破除城鄉(xiāng)融合發(fā)展各項體制機制障礙和壁壘，促進城市人才、資金、技術(shù)等要素下鄉(xiāng)，推動更多優(yōu)質(zhì)資源有效配置到鄉(xiāng)村振興的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，不斷深化城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系與分工協(xié)作，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。繼續(xù)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。引導有條件的鄉(xiāng)村構(gòu)建以集體經(jīng)濟為主體的農(nóng)村資產(chǎn)利用、處置和收益制度。在更大范圍進行農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出改革試點，完善宅基地收儲機制和風險防范機制，鼓勵村集體利用收儲農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展新業(yè)態(tài)。繼續(xù)探索農(nóng)村土地要素利用機制創(chuàng)新。加強自然資源和規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的配合，推動鄉(xiāng)村土地連片化、規(guī)?；l(xiāng)村功能片區(qū)化。在村域范圍內(nèi)打通建設(shè)用地之間用途轉(zhuǎn)換的通道。構(gòu)建人力資本城鄉(xiāng)收益均等機制。加大對教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和社會治理人才的精準化支持。鼓勵各地優(yōu)化并落實新型職業(yè)農(nóng)民支持政策。構(gòu)建靈活的鄉(xiāng)村后備干部任用機制，創(chuàng)新村“兩委”干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任用、考核機制。優(yōu)化城鄉(xiāng)資金流動機制。根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展需求調(diào)整財政投入項目，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型對財政資金支持方向、支持重點和投入方式的新需求；適度放寬對政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保保本微利的要求，支持龍頭企業(yè)牽頭發(fā)展產(chǎn)業(yè)融資擔保，鼓勵同業(yè)主體建立行業(yè)融資擔保機制。

二是持續(xù)深入推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。《決定》強調(diào)，在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)。完善基本公共服務(wù)制度體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，就是在不斷解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給體系，加強普惠性、兜底性、基礎(chǔ)性民生建設(shè)，以增強均衡性和可及性為方向，不斷提高公共服務(wù)水平。推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對常住人口全覆蓋，保障農(nóng)民工群體能夠在城市安心工作和生活，并能留得住、過得體面。提升城鄉(xiāng)基本衛(wèi)生公共服務(wù)均等化水平，為人民群眾提供安全有效、方便價廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)。推進基本公共教育服務(wù)均等化，充分利用信息技術(shù)手段，探索城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體、辦學聯(lián)盟等模式，促進教育資源向片區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動，不斷完善基本公共教育服務(wù)制度體系，加快均等化體制機制改革，提高勞動年齡人口平均受教育年限。研判鄉(xiāng)村人口變化新趨勢，統(tǒng)籌做好鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)供給，探索社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)模式、社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)模式等，完善失能半失能特困老人照料體系，探索提供幼兒托管、節(jié)假日托管、課后托管等服務(wù)，推進城鎮(zhèn)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，不斷維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好最廣大人民群眾根本利益。

三是提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化水平?！稕Q定》強調(diào)，要健全現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制機制。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化對于城鄉(xiāng)一體化具有基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用,是確保進一步全面深化改革出實效的重點任務(wù)之一。建立健全覆蓋廣泛、有機銜接的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系。聚焦交通、物流、水利等關(guān)鍵領(lǐng)域，完善“縣（市）域—鎮(zhèn)、鄉(xiāng)—村莊”鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃體系，形成設(shè)施完善、服務(wù)功能齊全、發(fā)展協(xié)調(diào)有序的現(xiàn)代城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系。完善各類基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃，建立覆蓋全域、城鄉(xiāng)接軌的基礎(chǔ)設(shè)施體系，將交通、郵電、環(huán)境、防災(zāi)等項目納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃范圍，形成覆蓋城鄉(xiāng)全域、滿足城鄉(xiāng)需求的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃體系，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距。

四是加快建立產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系?！稕Q定》強調(diào)，通過構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制，不斷完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。要通過城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級，壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系。因地制宜發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、貿(mào)易、服務(wù)、線上線下等全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，用品牌帶產(chǎn)業(yè)，打造城鄉(xiāng)聯(lián)動的產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的協(xié)同發(fā)展。推動社會資本有序下鄉(xiāng)，不斷培育壯大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源深度開發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈拓展延伸。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式、新結(jié)構(gòu)為內(nèi)核的新型經(jīng)濟形態(tài)，促進制造業(yè)與服務(wù)業(yè)、文化與旅游業(yè)、健康業(yè)與養(yǎng)生業(yè)等協(xié)同發(fā)展。推進數(shù)字智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，[10]促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。推進城市與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補,實現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)相互滲透、相互交叉，以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)及生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。

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[基金項目] 國家社會科學基金項目“基本公共服務(wù)視域下精準扶貧與鄉(xiāng)村振興有機銜接體制機制研究”（20BJY161）；國家社會科學基金項目“效率與公平視角下健全種糧農(nóng)民收益保障機制研究”（23XKS027）。

[作者簡介] 蒲實，中共中央黨校（國家行政學院）科研部副主任、研究員、博士生導師。