張勇杰

[摘要]加強社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡的建設與管理，提升組織間協(xié)作網(wǎng)絡的有序性和有效性，成為新時代推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設、加強和創(chuàng)新社會治理的關鍵議題?；趦煞N經(jīng)典應對災害危機的組織適應模式，從中演繹了三種社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡類型，即政府牽引型、自主協(xié)調(diào)型和自發(fā)突生型。在結(jié)合河南鄭州“7·20”特大暴雨災害案例的基礎上，分析不同社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡的運行機理和結(jié)構(gòu)表征。社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡長效發(fā)展仍然面臨著組織文化多樣性與網(wǎng)絡管理一致性、組織參與靈活性與網(wǎng)絡管理穩(wěn)定性、組織數(shù)量規(guī)模性與網(wǎng)絡管理協(xié)調(diào)性、任務邊界模糊性與成果責任歸屬清晰性之間的矛盾沖突。未來，要進一步強化分類管理、完善制度建設、加強應急演練、強化數(shù)字賦能，從而使社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡能夠靈活地適應災害危機變化。

[關鍵詞]應急管理；社會組織；協(xié)作網(wǎng)絡；跨部門合作

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）09-0049-11

引言

在災害治理中，組織間協(xié)作網(wǎng)絡問題一直是一個非常重要的領域。尤其在突發(fā)事件情景下，危機的劇烈變化、時空蔓延、高度復雜性，往往超出了任何單一組織的應對能力，跨組織協(xié)作應運而生，不同組織間開始通過協(xié)作網(wǎng)絡的構(gòu)建減少復雜環(huán)境中的不確定性和交易成本，從而共同實現(xiàn)單一組織無法實現(xiàn)的結(jié)果。[1][2]近些年，我國以社會組織、志愿者為主體的社會力量越來越多地通過聯(lián)合行動的網(wǎng)絡形式，參與到災害危機應對和救援工作中，在發(fā)揮組織專業(yè)優(yōu)勢、提升應急響應效率、保障人民生命安全和降低財產(chǎn)損失方面發(fā)揮了重要作用。然而，從實踐來看，當前災害治理中社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡仍然面臨著協(xié)調(diào)不暢、組織失序、參與有限、專業(yè)孤立的困境，既制約了應急響應的效率和能力，也難以激發(fā)社會力量的內(nèi)在活力和潛在優(yōu)勢。[3]因此，如何進一步加強社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡的建設與管理，提升組織間協(xié)作網(wǎng)絡的有序性和有效性，成為新時代推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設、加強和創(chuàng)新社會治理的關鍵議題。

黨的二十大報告指出，“建立大安全大應急框架，完善公共安全體系”，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，這是新時代應急管理工作的一項重要任務。作為中國特色社會應急救援力量體系中的重要組成部分，《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》專門強調(diào)，要引導社會力量有序發(fā)展，進一步提升其專業(yè)救援能力。特別是汶川地震以來，我國社會力量在經(jīng)歷多次重特大災害救援后不斷成長，無論是政府管理層面，抑或是社會力量的自發(fā)秩序?qū)用?，對于社會力量應急協(xié)作的重視程度不斷提高，參與協(xié)作網(wǎng)絡構(gòu)建的思路也愈發(fā)多元。社會力量也開始從無序走向有序，試圖在規(guī)范與自發(fā)、活力與秩序的平衡邏輯之間尋求應急協(xié)作網(wǎng)絡的穩(wěn)定性和適應性，以便更好地應對復雜的外部環(huán)境。因此，本研究嘗試描繪與勾勒出我國社會力量應急協(xié)作的網(wǎng)絡模式類型，繼而在結(jié)合典型案例研究的基礎上，深入總結(jié)和分析不同社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡類型的生成動力、結(jié)構(gòu)特點與響應功能以及潛在的挑戰(zhàn)，最終為社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡的長效發(fā)展提供參考意見。

一、理論視角與分析框架

（一）災害危機的組織適應模式：預案適應和組織自適應

在現(xiàn)代應急管理體系中，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，保證迅速、科學、有序地開展應急響應與救援行動，人類社會形成了兩種應對災害危機的組織適應模式，分別為規(guī)范性主導的預案適應模式與自發(fā)型導向的組織自適應模式。[4]規(guī)范性主導的預案適應模式通常依托明確的組織目標、嚴格的任務分工、正式的組織結(jié)構(gòu)，事前對突發(fā)事件應對活動制定預案，以備在突發(fā)事件發(fā)生時政府各有關部門能夠按照有關規(guī)定和職責，采取及時有效的應急處置與救援措施，控制緊急情況的擴展和升級，從而最大限度地弱化組織在災變情景下的各種沖突和挑戰(zhàn)。自發(fā)型導向的組織自適應模式則是在突發(fā)事件情景下，由于以政府為主體的大型正式組織已經(jīng)無法滿足災變情景中凸顯的各種新需求和新變化，以致在原有制度化預案體系之外催生和涌現(xiàn)出了一批以社會組織、志愿者和民眾為主體的自發(fā)性突生組織，這些組織的出現(xiàn)彌補了既有組織在結(jié)構(gòu)與功能上的缺陷，通過自發(fā)自助行為的積極響應提升危機應對中的組織彈性與適應能力。

（二）分析框架：社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡的建構(gòu)邏輯

基于規(guī)范與自發(fā)導向所劃分的災害應對組織適應模式，相應地，在具體的應急響應網(wǎng)絡中也形成了“基于預案適應的計劃網(wǎng)絡”和“基于組織自適應的突生網(wǎng)絡”。從我國的應急管理制度建設來看，政府十分注重通過應急預案來對災難、應急響應負有法定職責的組織及其相互關系事先進行界定，為災難發(fā)生后應急響應的實際運行提供指引。我國現(xiàn)有基于預案適應所形成的計劃網(wǎng)絡構(gòu)成主體涉及黨的機關、政府部門、國有企業(yè)、事業(yè)單位、群團組織等。一旦突發(fā)事件處于應急狀態(tài)下，這些主體依據(jù)各自職責定位快速響應并結(jié)成協(xié)作網(wǎng)絡，加強信息溝通、資源共享。而基于組織自適應的突生網(wǎng)絡也在突發(fā)事件發(fā)生后迅速生成，社會學家克蘭特利和戴利斯通過大量的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，災后會形成災前不存在的組織，這些組織用創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)來執(zhí)行非常規(guī)任務。[5]尤其在非常規(guī)突發(fā)事件或者極端災害條件下，許多尚未被計劃網(wǎng)絡所涵蓋的組織就會依據(jù)共同目標達成合作，進而形成突生多組織網(wǎng)絡。

上述從一般規(guī)范性意義上對應急響應中的協(xié)作網(wǎng)絡進行的分析，對于推演災害治理社會力量的應急協(xié)作網(wǎng)絡也有啟發(fā)意義。由此，我們可以演繹出三種社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡（如圖1所示）。一是政府牽引型協(xié)作網(wǎng)絡。該網(wǎng)絡具有典型的計劃導向和預控屬性，正所謂“凡事預則立，不預則廢”，有計劃的管理是有效應對危機的基礎性工作。針對大量社會力量的參與，政府一直探索如何在復雜多變的環(huán)境中“尋求組織域的結(jié)構(gòu)化過程以及清晰界定的組織間的支配結(jié)構(gòu)和聯(lián)盟格局的出現(xiàn)”。[6]一旦突發(fā)事件發(fā)生，進入應急狀態(tài)中，政府將著手啟動預案以期將各類社會力量整合進結(jié)構(gòu)化的框架渠道內(nèi)，以防止出現(xiàn)社會力量無序參與。二是自主協(xié)調(diào)型協(xié)作網(wǎng)絡。該網(wǎng)絡具有計劃性與自發(fā)性的雙重屬性，且貫穿常態(tài)與應急態(tài)的全過程。一方面，在生成動力上，自主協(xié)調(diào)型應急協(xié)作網(wǎng)絡源自社會力量在長期自主學習與積累經(jīng)驗中所完成的內(nèi)在組織變革與創(chuàng)新，以期能夠更好適應外部環(huán)境變化、提升組織能力和參與危機管理。另一方面，在管理初衷方面，為了解決社會力量內(nèi)部在危機響應方面專業(yè)欠缺、協(xié)調(diào)不足、管理松散、響應無序的困境，社會力量基于災害發(fā)生之前組織對災害的共同理解與價值共識而達成協(xié)作意愿，通過確立社會力量間清晰完備的行動目標、合作制度、聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)災害危機應對能力的提升。不過這類協(xié)作網(wǎng)絡往往由某一或某幾個核心行動主體發(fā)起，在成員選擇、準入門檻、制度約束上有相應的要求。三是自發(fā)突生型協(xié)作網(wǎng)絡。該網(wǎng)絡具有典型的自發(fā)性，往往是社會力量為了回應突發(fā)事件發(fā)生后，既有制度框架所無法解決的社會需求，而基于共同的價值目標和自愿原則所形成的應急協(xié)作網(wǎng)絡。由于自發(fā)突生型網(wǎng)絡是因突發(fā)狀況導致的突生需求而產(chǎn)生，因此協(xié)作網(wǎng)絡不以控制和計劃為導向，形態(tài)上更具靈活性和開放性，隨著突發(fā)狀況恢復常態(tài)，自發(fā)突生型協(xié)作網(wǎng)絡也逐漸消解退出。

在此基礎上，我們進一步結(jié)合地方應急預案規(guī)劃，從中抽離出社會力量應急響應功能的一些具體介入機制，將其概括為綜合協(xié)調(diào)、災害救援、群眾生活保障、救災捐贈和資金籌措、信息收集與溝通以及專業(yè)支持等六個方面。需要說明的是，社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡在具體應急響應中都可發(fā)揮一定的功能，但是在不同功能方面的側(cè)重點有所差異，可以結(jié)合案例進一步分析。為了更好地呈現(xiàn)出在特定情景條件下不同應急協(xié)作網(wǎng)絡的差異性，本文聚焦河南鄭州“7·20”特大暴雨災害中的社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡與響應功能，觀察在既定情景下多樣化的應急協(xié)作網(wǎng)絡構(gòu)成以及不同網(wǎng)絡之間響應功能分布的側(cè)重點。

二、案例分析：社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡的運行機理和結(jié)構(gòu)表征

2021年7月17日至23日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，發(fā)生嚴重洪澇災害，特別是7月20日鄭州市遭受重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。全省因災死亡失蹤398人，其中鄭州市380人（占全省95.5%）。[7]災害發(fā)生后，以社會組織、志愿者為主體的社會力量，第一時間充分發(fā)揮專業(yè)服務和迅速行動的優(yōu)勢，參與到防汛救災以及恢復生產(chǎn)生活等相關工作中，并通過跨組織合作的協(xié)作網(wǎng)絡有效連接多方資源，整合專業(yè)力量，實現(xiàn)有序參與救災。在實踐中，社會力量的應急協(xié)作網(wǎng)絡呈現(xiàn)出從規(guī)范到自發(fā)連續(xù)性光譜特征的組織形態(tài)。

（一）政府牽引型網(wǎng)絡：“7·20洪災社會組織和志愿者協(xié)調(diào)中心”

在河南省汛情發(fā)生后，為了引導、協(xié)助社會組織和志愿者有序、理性、高效地參與防汛救災工作，2021年7月21日，在應急管理部的指導與當?shù)貞惫芾聿块T、民政部門的支持下，河南省應急管理廳聯(lián)合中國慈善聯(lián)合會救災委員會、鄭州慈善總會、平頂山志愿者協(xié)會等成立了“7·20洪災社會組織和志愿者協(xié)調(diào)中心（鄭州）”（以下簡稱“協(xié)調(diào)中心”），以配合當?shù)鼐葹闹笓]部開展現(xiàn)場救援。隨后，應急管理部救援協(xié)調(diào)局發(fā)布了一則《河南搶險救災公告》，表示為確?，F(xiàn)場救援規(guī)范有序，請擬前往參與應急救援的社會應急力量先與河南省防汛抗旱指揮部取得聯(lián)系，經(jīng)同意后再開赴現(xiàn)場展開救援。在中央與當?shù)攸h委政府的支持與引導下，協(xié)調(diào)中心成為此次特大暴雨災害中民間組織救災的一個重要協(xié)作平臺。

在協(xié)調(diào)中心成立之后，按照河南省防汛救災指揮部部署，第一時間發(fā)布了《告廣大社會組織、志愿者隊伍和志愿者書》，充分發(fā)揮民間社會力量救災平臺的協(xié)調(diào)作用，一方面積極對接緊急需求、引導款物捐贈；另一方面，持續(xù)收集、核實、統(tǒng)計捐贈信息，實現(xiàn)與社會力量的統(tǒng)一歸口、資源優(yōu)化、協(xié)調(diào)指揮、共同救援。截至2021年7月21日晚11時，協(xié)調(diào)中心已經(jīng)登記報備救援隊、社會組織、基金會等207個，救援人員2287人，救援車輛501輛、各類破拆裝置、救生圈、照明裝置、急救包等裝備物資若干。已到達一線的25支隊伍，積極開展社會協(xié)同、物資搬運、帳篷搭建、群眾轉(zhuǎn)移、搜尋搜救等應急志愿服務。與此同時，河南省慈善總會、紅十字基金會、應急救援協(xié)會等公共協(xié)會均已開通公共物資捐助渠道和物資調(diào)配平臺，并呼吁廣大社會公眾通過正式途徑進行捐贈。

在災害治理中，通過建立類似的協(xié)調(diào)中心統(tǒng)籌管理社會救援力量的經(jīng)驗并非首創(chuàng)，早在汶川地震時我國就已經(jīng)出現(xiàn)政府嘗試主動引導社會力量進行合作救災的探索。在2013年蘆山地震之后，政府對社會救援力量的協(xié)調(diào)又有了新進展，當時四川省抗震救災總指揮部專門成立了社會管理服務組，其工作重點就是加強抗震救災中有序社會協(xié)同和公眾參與。隨后，雅安市以及所屬縣鄉(xiāng)都成立社會組織與志愿者服務中心，以此來加強與社會力量的聯(lián)絡、溝通、協(xié)調(diào)和服務，這也標志著我國第一次較為完善地建立了多元化災害救援的合作體制機制。[8]不過，當時對于這種由政府引導社會力量所形成的應急協(xié)作并沒有明確的法律規(guī)定。從《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（2007年版）來看，“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈”，但是在引導社會力量應急協(xié)作方面并沒有明確的法律法規(guī)。而到了2016年，《中華人民共和國慈善法》頒布出臺，第三十條明確規(guī)定：“發(fā)生重大自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開展救助時，有關人民政府應當建立協(xié)調(diào)機制，提供需求信息，及時有序引導開展募捐和救助活動?！边@就是為了避免社會力量因信息孤島問題而出現(xiàn)響應無序、資源的不合理配置。此后，在歷次重特大自然災害應對中，各級黨委政府已經(jīng)考慮把社會力量參與作為日常應急計劃事項中的重要內(nèi)容，將其納入常態(tài)化、制度化管理范疇。

從網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)形態(tài)和響應功能來看，這種由政府主導所形成的牽引型社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡總體上呈現(xiàn)出“投影式”的結(jié)構(gòu)特點（如圖2所示）。在該網(wǎng)絡中，黨委政府發(fā)揮著核心引導作用，其本質(zhì)上既主導了網(wǎng)絡的生成、發(fā)展與退出，又為社會力量的應急響應提供了合法性支持。然而，“政府牽引”并不意味著“政府直接管理”。在網(wǎng)絡具體運行管理中，政府進一步委托相關樞紐型和支持型社會組織通過制定相關的管理規(guī)則和協(xié)同公約來對其他民間社會應急力量進行有限度的監(jiān)管和約束。其中，以中國慈善聯(lián)合會救災委員會、鄭州慈善總會等這類樞紐型政府主辦的社會組織以及來自民間的專業(yè)支持型社會組織（如“卓明災害信息服務中心”）共同構(gòu)成了網(wǎng)絡核心管理者，它們通過內(nèi)部的合理分工做好救災捐贈資金管理以及各方社會力量的報備登記、聯(lián)絡溝通、服務發(fā)包、信息收集與發(fā)布等事項。而當協(xié)作網(wǎng)絡進一步從協(xié)調(diào)中心擴展至外圍，網(wǎng)絡參與者的數(shù)量與規(guī)模開始激增，涌現(xiàn)出各類身處一線積極參與防汛救災的社會組織、志愿服務隊伍和志愿者?？傮w而言，政府牽引型社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡更多的是一種由政府牽引的制度化合作結(jié)構(gòu)，它具有明顯的計劃導向?qū)傩裕ㄟ^以網(wǎng)絡核心管理者構(gòu)成的組織載體來整合社會需求、凝結(jié)社會力量，在響應功能上更多地體現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)、信息收集與發(fā)布、救災捐款和資金籌措等。

（二）自主協(xié)調(diào)型網(wǎng)絡：基金會救災協(xié)調(diào)會

在河南特大暴雨災害中，為了能夠安全、高效、有序地響應河南洪災救助，2021年7月21日，基金會救災協(xié)調(diào)會與北京師范大學風險治理創(chuàng)新中心聯(lián)合中國扶貧基金會、深圳壹基金公益基金會、愛德基金會、中國紅十字基金會、南都公益基金會等社會力量參與河南洪災響應緊急協(xié)調(diào)會，組建社會力量參與河南洪災響應工作小組，并啟動“河南7·20洪災社會組織應急響應共同協(xié)同機制”。該協(xié)同機制主要在兩個方向上進行聯(lián)合行動：一是建立各社會力量聯(lián)合參與應急響應的協(xié)作平臺和機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)資源、聯(lián)合開展行動響應災情及后期的災后恢復工作；二是開展協(xié)同支撐和服務供給。在當?shù)貞辈块T現(xiàn)場指揮部的領導下，按照“四個統(tǒng)一”要求（統(tǒng)一受領救援任務，統(tǒng)一配發(fā)具體工作，統(tǒng)一提供餐飲服務保障、開具志愿服務證明，統(tǒng)一進行安全提示教育），使各界社會力量和基金會協(xié)同有序參與到救援、安置、生活物質(zhì)保障、消殺、特殊人群關注服務等行動中。值得一提的是，在此次防汛救災中，基金會救災協(xié)調(diào)會更加切實地關注災情中聲音較為微弱的群體，積極從社會性別、兒童、殘障人士、老年人等更多元的視角著手安排防汛救災與恢復重建等工作。

與以往社會力量分散式自主救災不同，以基金會救災協(xié)調(diào)會為代表的社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡是近些年社會力量聯(lián)合協(xié)同災害應對中越發(fā)凸顯的新趨勢，即以“自合作”的形式積極參與突發(fā)事件應急響應，其優(yōu)勢在于通過發(fā)揮各類社會力量的專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)資源互補和能力提升，從而形成更為直接、迅捷的響應能力。然而，這種自主協(xié)調(diào)型應急協(xié)作網(wǎng)絡并非一蹴而就，因為要在不同類型、不同組織文化的社會力量間形成統(tǒng)一的價值目標和執(zhí)行體系絕非易事，這既依賴于社會力量長期參與災害救援的經(jīng)驗積累和現(xiàn)實需要，也有賴于社會力量適應外在環(huán)境變化過程中的主動學習和組織創(chuàng)新。以基金會救災協(xié)調(diào)會為例，這是一個于2013年在四川雅安地震后成立的民間協(xié)調(diào)組織，最初是由中國青少年發(fā)展基金會、中國扶貧基金會、深圳壹基金公益基金會、南都公益基金會和騰訊公益慈善基金會五家聯(lián)合發(fā)起成立，成立初衷是嘗試一種創(chuàng)新性的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)社會力量在災情信息上的互通共享，以便在整體救災項目上能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)。然而，基金會救災協(xié)調(diào)會并沒有在雅安地震之后解散，它們希望能夠通過社會力量的合作，在中國社會公益領域形成基于共同價值觀、共同行為準則的公益文化和公益行動。2014年7月，基金會救災協(xié)調(diào)會在成都市民政局注冊成立民非機構(gòu)“成都合眾公益發(fā)展中心”，以持續(xù)穩(wěn)定的實體機構(gòu)，致力于長期推動中國基金會更加高效參與災害應急事業(yè)。與此同時，促進基金會加強與政府部門、社會組織及社會各界在應急管理和災害應對中的協(xié)同、溝通、合作與交流。協(xié)調(diào)會成立以來，一直與各級政府部門、研究機構(gòu)、行業(yè)伙伴保持著緊密的合作和溝通關系，先后參與過魯?shù)榈卣?、尼泊爾地震等重大自然災害救援，積累了豐富的應急響應經(jīng)驗。在河南洪災救援中，基金會救災協(xié)調(diào)會已然是一個成熟型的應急協(xié)作網(wǎng)絡，災害發(fā)生后的第一時刻便迅速啟動響應機制，及時做好信息動態(tài)發(fā)布，積極鏈接各方資源，對參與救災的社會組織和志愿者團隊進行聯(lián)合資助。

從網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)形態(tài)和響應功能來看，這種由社會力量“自合作”所形成的自主協(xié)調(diào)型應急協(xié)作網(wǎng)絡總體上呈現(xiàn)出“漣漪式”的結(jié)構(gòu)特點（如圖3所示）。該網(wǎng)絡由于對價值目標、成員資質(zhì)、經(jīng)驗能力等方面有所要求，通常由若干核心行動主體構(gòu)成。如基金會救災協(xié)調(diào)會是以有實力的若干家基金會和部分支持機構(gòu)作為協(xié)作網(wǎng)絡中的核心成員，其通過利用自身和成員單位的良好關系和對災害的長期關注及經(jīng)驗積累，結(jié)成自主管理、自主協(xié)調(diào)的協(xié)作網(wǎng)絡。在網(wǎng)絡具體運行管理中，社會力量自主協(xié)調(diào)網(wǎng)絡既存在于常態(tài)情形中，也活躍在突發(fā)事件來臨之時。在常態(tài)中，協(xié)作網(wǎng)絡通過各類會議和項目活動，促進項目資源聚合，提升各方在國內(nèi)救災自主協(xié)調(diào)管理上的價值定位和行業(yè)共識。在應急態(tài)中，協(xié)作網(wǎng)絡則根據(jù)災害級別迅速啟動相應響應級別，為救災社會力量提供資源、信息、執(zhí)行標準、影響力服務等方面的支持。不過，隨著該網(wǎng)絡從中心向外圍的擴展，核心行動者將從自身直接延伸到與其緊密聯(lián)系或者有專業(yè)救援能力的各類社會組織、志愿者隊伍以及其他社會力量中，為其提供幫助與支持?？傮w而言，自主協(xié)調(diào)型應急協(xié)作網(wǎng)絡是一種由若干社會力量聯(lián)合自發(fā)成立的制度化行動網(wǎng)絡，它兼具計劃和自發(fā)的導向?qū)傩裕灤┏B(tài)與非常態(tài)化情形之中，在綜合協(xié)調(diào)、災害救援、群眾生活保障、救災捐贈和資金籌措、信息收集與溝通以及專業(yè)支持方面都有不錯的業(yè)績。

（三）自發(fā)突生型網(wǎng)絡：志愿者共創(chuàng)“救命文檔”

除了以社會組織為主體的社會力量參與災害治理之外，近些年以志愿者為主體的社會力量同樣構(gòu)成重大突發(fā)事件應急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動體系的重要組成部分。在河南特大暴雨災害中，一個由志愿者自發(fā)創(chuàng)建的《待救援人員信息》文檔在全網(wǎng)刷屏。文檔最早由在校大學生Mento于7月20日20:57在騰訊云文檔自發(fā)創(chuàng)建，最開始本是搜集整理信息的普通表格，旨在匯聚求助信息、核實相關內(nèi)容，但24小時內(nèi)便迅速成為全網(wǎng)自發(fā)求救和救援信息的對接平臺，隨著社交媒體的進一步擴散，線上網(wǎng)絡規(guī)模成指數(shù)級擴大，不斷有志愿者加入其中接力維護，短時間內(nèi)匯聚了來自城市各個角落的求助信息，以及專業(yè)救援力量的加盟，既保障了災害救助中救助者與求救者的精準對接，也輔助線下政府、社會力量、企業(yè)的救助及時有序。據(jù)統(tǒng)計，48小時內(nèi)該文檔在來自社會各界不同志愿者的共同協(xié)作下已更新270余版，訪問量超250萬次，成為一個民間抗洪資源信息匯聚對接的重要平臺。由于在線文檔打破了不同行動主體之間的信息孤島，幫助許多身處險境的民眾脫離危險，因此也被網(wǎng)友稱為“救命文檔”。

在災害治理中救災援助最大的挑戰(zhàn)之一就是如何實現(xiàn)瞬息萬變的災情需求與救援資源相匹配。尤其是即時性災情信息的動態(tài)演變，使得政府、社會組織很難在短時間內(nèi)掌握過載的信息流，原有計劃導向的預控組織體系也難以及時做出動態(tài)適應，這種由突發(fā)事件引起的人們所感知到未被既有組織所滿足的需求便為突生組織網(wǎng)絡的出現(xiàn)奠定了基礎?？梢宰⒁獾?，在“救命文檔”的背后，是一大波由志愿者、志愿者隊伍、社會組織、求助者、救援者等共同組成的民間互助網(wǎng)絡，每一位網(wǎng)絡的參與者都是出于相互守衛(wèi)、共度患難的使命擔當，為了實現(xiàn)共同的目標而自發(fā)自愿地參與到“救命文檔”的建設中來，以實現(xiàn)信息的采集、篩選、整合，以及與救援資源的匹配。這既讓我們看到了公眾參與的巨大能量，也讓我們注意到科技賦能所帶來的無限可能。區(qū)別于傳統(tǒng)的、分散化的線下突生網(wǎng)絡，這種由網(wǎng)絡志愿者共創(chuàng)“救命文檔”所結(jié)成的自發(fā)突生網(wǎng)絡提供了數(shù)字信息時代互聯(lián)網(wǎng)式協(xié)同救災的可能性。一般而言，以前這種分散式的信息匯聚往往是降低整體效率，所以通常突發(fā)事件中信息的收集、協(xié)調(diào)與溝通往往由部分核心網(wǎng)絡行動者主導，防止因信息碎片化、分散化而導致信息錯位、內(nèi)容重復和資源浪費，但是此次由分散的、多中心的互聯(lián)網(wǎng)突生組織形態(tài)，憑借科技力量賦能，線上線下協(xié)同配合，用扁平化的方式搭建了最立體化的媒介樞紐，實現(xiàn)了防汛救災整體效率的提升，這在我國突發(fā)事件應對中激發(fā)社會力量應急協(xié)作當屬首次，并且是非常必要的機制補充。

從網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)形態(tài)和響應功能來看，這種由志愿者、民眾個體自愿參與所形成的自發(fā)突生型應急協(xié)作網(wǎng)絡總體上呈現(xiàn)出“原子式”的結(jié)構(gòu)特點（如圖4所示）。由于互聯(lián)網(wǎng)具有高度的開放性、流動性與即時性，相應地該協(xié)作網(wǎng)絡也呈現(xiàn)出去中心化的特點，盡管有部分志愿者在一開始策劃了突發(fā)事件應急協(xié)作網(wǎng)絡的組織發(fā)起、參與形式和任務目標，但是該網(wǎng)絡自始至終并不存在主導的核心網(wǎng)絡管理者，也不會對參與成員資質(zhì)、準入門檻和網(wǎng)絡規(guī)則給予限制，每一個個體都可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺自由而平等地參與到線上應急協(xié)作網(wǎng)絡，實現(xiàn)跨地域救援與支持。在網(wǎng)絡具體的運行管理中，志愿者共創(chuàng)的“救命文檔”作為突發(fā)事件發(fā)生之后所孕育的新型應急協(xié)作突生網(wǎng)絡，一方面突破了應急救援中傳統(tǒng)空間的區(qū)域與邊界、地點與距離，極大地增強了項目動員的效能與鏈接范圍，實現(xiàn)了應急求助信息與救援信息在線上虛擬空間的快速聚合、即時更新與精準對接；另一方面，虛擬空間中的大量志愿者得以有效地接入到線下屬地空間的災害響應網(wǎng)絡之中，使其與線下救助者和求助者建立直接聯(lián)系，打通了災害救援中信息識別和服務送達的“最后一公里”?？傮w而言，自發(fā)突生型應急協(xié)作網(wǎng)絡是一種由社會力量基于公益情懷和自發(fā)意愿而成立的開放型行動網(wǎng)絡，它具有鮮明的自發(fā)導向?qū)傩裕３Ｓ楷F(xiàn)于突發(fā)事件的事發(fā)與事中環(huán)節(jié)，旨在滿足災害情景下所生成的新變化與新需求，在響應功能上更多地體現(xiàn)為災害救援、群眾生活保障、信息收集與溝通以及專業(yè)支持。需要說明的是，在該網(wǎng)絡隨著災情逐漸趨于穩(wěn)定進而轉(zhuǎn)向后續(xù)的恢復重建工作時，自發(fā)突生型協(xié)作網(wǎng)絡也漸漸自動解散并退出應急場域。

三、社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡長效發(fā)展的潛在挑戰(zhàn)

在災害治理中，社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡雖然發(fā)揮了顯著的優(yōu)勢，但是一個特定的網(wǎng)絡在實現(xiàn)其既定目標后，如何邁向制度化的網(wǎng)絡建設和管理，如何保障組織間網(wǎng)絡關系的穩(wěn)定延續(xù)和長效發(fā)展是目前面臨的重大難題。尤其是社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡由一系列不同目標、戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)的組織基于共同目標組成，無論是“基于預案適應的計劃網(wǎng)絡”，還是“基于組織自適應的突生網(wǎng)絡”，抑或是介于二者之間，組織間網(wǎng)絡所面臨的復雜性更為突出，對于協(xié)作網(wǎng)絡的長效發(fā)展構(gòu)成了潛在的挑戰(zhàn)。

（一）組織文化多樣性與網(wǎng)絡管理一致性的沖突

組織文化是一個組織在建設發(fā)展中所形成的為組織所特有的、為多數(shù)成員共同遵循的最高目標價值標準、基本信念和行為規(guī)范的總和。特別是基于不同的組織使命和價值目標，社會力量在價值觀、行為習慣和組織方式等方面存在不同的文化差異。當不同的組織形成協(xié)作網(wǎng)絡時，組織間文化的多樣性勢必會對協(xié)作網(wǎng)絡所倡導的一致性價值造成沖擊。比如，以預案適應為基礎的政府牽引型網(wǎng)絡和以組織自適應為基礎的自發(fā)突生型網(wǎng)絡，在組織使命、運行模式、管理規(guī)范方面均存在顯著的差異，如何整合網(wǎng)絡中來源不同的社會應急力量類型及其組織文化，同時構(gòu)建起協(xié)作網(wǎng)絡層面的整體文化，是亟待解決的問題。

（二）組織參與靈活性與網(wǎng)絡管理穩(wěn)定性的沖突

社會力量在參與災害應對和救援中具有自發(fā)性、志愿性、階段性的特點，尤其在突發(fā)事件發(fā)生之后，社會力量在嘗試轉(zhuǎn)向聯(lián)合行動的實踐中，組織間協(xié)作網(wǎng)絡更多的是達成允諾性預期的契約關系，甚至很多時候并沒有正式的書面形式，只是通過“弱關系”的鏈接發(fā)展網(wǎng)絡，實現(xiàn)組織網(wǎng)絡的信息傳遞、溝通、共同解決問題。[9]然而，這種在突發(fā)事件發(fā)生后的“反應式”合作難以產(chǎn)生強烈的組織間責任感和對義務的感知，致使社會力量的協(xié)作網(wǎng)絡較難形成持久、穩(wěn)定、實質(zhì)性的合作。而伴隨著突發(fā)事件的轉(zhuǎn)段，組織成員對于臨時性網(wǎng)絡的承諾也隨之變更，極易使應急協(xié)作網(wǎng)絡進入快速衰退過程，影響網(wǎng)絡的穩(wěn)定性和持續(xù)性，這一點在政府牽引型的網(wǎng)絡以及自發(fā)突生型網(wǎng)絡中都有體現(xiàn)。

（三）組織數(shù)量規(guī)模性與網(wǎng)絡管理協(xié)調(diào)性的沖突

網(wǎng)絡的規(guī)模性與協(xié)調(diào)性是社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡管理中的典型矛盾。一方面，社會力量協(xié)作網(wǎng)絡需要更多的組織和志愿者群體的參與。由于突發(fā)事件具有緊急性、威脅性、難預測性的特點，有效的應急管理僅憑單一主體已經(jīng)捉襟見肘，需要建設性地突破原有政府組織結(jié)構(gòu)以及任何單一主體的組織邊界，通過目標整合和資源共享實現(xiàn)多個組織間的合作與配合。[10]網(wǎng)絡規(guī)模的擴大有利于組織間分散流動促使網(wǎng)絡保持彈性，加快資源匹配和資源分享，進而提升網(wǎng)絡的效用。另一方面，網(wǎng)絡規(guī)模一旦過大，那么網(wǎng)絡中參與者之間的互動頻次激增，將使得網(wǎng)絡管理的協(xié)調(diào)成本極大增加，會嚴重制約網(wǎng)絡響應的效率和運行質(zhì)量。比如，基金會救災協(xié)調(diào)會較好地平衡了組織成員數(shù)量的規(guī)模性與協(xié)調(diào)性的問題，其緊密聯(lián)系若干家社會組織作為核心行動者開展工作，有助于降低網(wǎng)絡管理的協(xié)調(diào)壓力。

（四）任務邊界模糊性與成果責任歸屬清晰性的沖突

在社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡中成果和責任的歸屬也是一個核心問題。由于在應急響應的過程中往往會涉及“共同生產(chǎn)問題”，即多個社會主體聯(lián)合參與到災害救援過程中，這些組織間的邊界變得模糊，聯(lián)合作業(yè)所產(chǎn)生的網(wǎng)絡層面和組織層面的成果更需要清晰的界定，這不僅影響組織成員對于網(wǎng)絡整體的信任度和忠誠度，而且還會間接影響組織參與的積極性和可持續(xù)性。[11]因此，亟待成果責任歸屬的清晰界定，要確保社會組織因參與到協(xié)作網(wǎng)絡活動而獲得肯定，切實監(jiān)督和處理“搭便車”的現(xiàn)象。

四、社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡建設的策略優(yōu)化

（一）強化分類管理，明晰不同協(xié)作網(wǎng)絡適應的響應節(jié)點

基于預案適應的規(guī)范導向與基于組織自適應的自發(fā)導向的連續(xù)性光譜，上文分析了政府牽引型、自主協(xié)調(diào)型和自發(fā)突生型三種社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡類型。同時，嘗試將組織間網(wǎng)絡分析與應急管理的生命周期進行融合，可以看到社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡具有不同的適用情景，在不同的災害應對階段具有不同的應急響應優(yōu)勢和功能特點，故而要明晰不同協(xié)作網(wǎng)絡適用的時空情景，做好分類管理。例如：政府牽引型網(wǎng)絡具有計劃性，通常在應急狀態(tài)下啟動，其響應周期貫穿事發(fā)、事中和事后各階段；自主協(xié)調(diào)型網(wǎng)絡則貫穿常態(tài)與應急態(tài)之間，實現(xiàn)了突發(fā)事件的全周期響應；自發(fā)突生型網(wǎng)絡往往生成于應急狀態(tài)下，響應于事發(fā)與事中環(huán)節(jié)。圍繞這些關鍵響應節(jié)點，不同協(xié)作網(wǎng)絡要預先做好規(guī)劃，把握介入的時機，激活網(wǎng)絡效能。

（二）完善制度建設，優(yōu)化平急轉(zhuǎn)換下網(wǎng)絡建設的規(guī)范性

對網(wǎng)絡的有效管理可以為網(wǎng)絡活動的開展創(chuàng)造良好的環(huán)境，是實現(xiàn)網(wǎng)絡目標的重要保證。那么，作為網(wǎng)絡管理的主體要科學制定網(wǎng)絡活動的基本規(guī)則，協(xié)調(diào)組織間的關系建設，促使網(wǎng)絡朝預定目標與方向發(fā)展。在平常狀態(tài)下，社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡建設需要充分考慮網(wǎng)絡中目標一致性、組織數(shù)量規(guī)模、網(wǎng)絡持續(xù)發(fā)展以及網(wǎng)絡信任分布的問題。要切實加強責任管理，監(jiān)督網(wǎng)絡中組織對于網(wǎng)絡活動的參與、網(wǎng)絡目標的遵守，確保相應的組織資源用于網(wǎng)絡活動，拒絕“搭便車”；要加強沖突管理，平衡好組織自身和網(wǎng)絡整體的需求，確保網(wǎng)絡反映整體的價值目標，而非單個組織的利益，建立解決沖突和爭端的規(guī)則機制；要加強組織信任建設，確保網(wǎng)絡中組織認識到網(wǎng)絡的成果有助于改善自身的績效和能力，公平地在組織間分配網(wǎng)絡資源，使組織成員對網(wǎng)絡整體的目標建立穩(wěn)定性承諾和信任感。在應急狀態(tài)下，要采取預防性措施和規(guī)則，明晰非常態(tài)狀態(tài)下應急協(xié)作網(wǎng)絡建設中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，著重處理好分權(quán)與集權(quán)的關系，提升應急狀態(tài)下的決策響應效率。

（三）加強應急演練，提升協(xié)作網(wǎng)絡應急響應效率和質(zhì)量

為了提升社會力量應急協(xié)作網(wǎng)絡的響應效率和質(zhì)量，加強應急演練成為磨合網(wǎng)絡協(xié)同機制、提升突發(fā)事件快速反應能力的重要內(nèi)容。由于突發(fā)事件往往事發(fā)突然、難以預料，而且具有不確定性，即使平常“理想狀態(tài)”的協(xié)作網(wǎng)絡機制，也很難完全匹配滿足應急狀態(tài)下的需求。因此，社會力量要依據(jù)災害情景制定自身的應急協(xié)作網(wǎng)絡預案，形成工作機制和處置流程。尤其要在一次又一次的應急演練中主動學習，將應對災害的認知和記憶逐漸制度化，從而修正和變革組織的結(jié)構(gòu)和行動邊界，以適應外在環(huán)境的變化。而這種適應災害情景變化的組織模式，能夠在有效感知事態(tài)情形的變化中做出合理的組織反應，在常態(tài)中做好制度化管理，在應急態(tài)中做好有序參與。

（四）強化數(shù)字賦能，推動線上線下立體化協(xié)作網(wǎng)絡建設

隨著數(shù)字化技術(shù)的快速發(fā)展，社會力量借助數(shù)字化手段參與應急救援救助的現(xiàn)象已經(jīng)越來越普遍。從傳統(tǒng)經(jīng)典的線下類協(xié)作網(wǎng)絡到線上虛擬空間的協(xié)作網(wǎng)絡，網(wǎng)絡技術(shù)的賦能使得社會力量應急響應的界限跨越了邊界、跨越了距離，使得每一個分散的“原子化”個體能夠在網(wǎng)絡空間實現(xiàn)有秩序的組織聯(lián)動和共同生產(chǎn)，并在與線下空間的相互協(xié)作中實現(xiàn)兩個空間的平行治理。一個有趣的發(fā)現(xiàn)是，“原子化”不一定意味著“無序化”，同樣可以具有組織化的治理效果，這取決于社會力量運用信息化技術(shù)的能力。下一步，可以將應急管理所推出的“災害應急救援救助平臺”進一步融入到社會力量協(xié)作網(wǎng)絡管理中，作為重要的政社之間、社會組織之間對接管理的數(shù)字化協(xié)調(diào)平臺，借助平臺推動線上線下立體化協(xié)作網(wǎng)絡建設，從而實現(xiàn)扁平化的供需對接和協(xié)同調(diào)度，激發(fā)更大的社會活力。

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[基金項目] 北京市社會科學基金項目“接訴即辦中黨的領導制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化研究”（22KDC014）。

[作者簡介] 張勇杰，中共中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院（中歐應急管理學院）講師，管理學博士。