[摘要] 隨著新一輪科技革命和產業(yè)變革深入發(fā)展，數據作為關鍵生產要素的價值日益凸顯。當前，我國數據要素市場已進入高速發(fā)展階段，數據要素上升為戰(zhàn)略性資源。針對當前數據要素權屬配置、收益分配、流通交易、定價機制和安全治理等方面的難點和堵點，應著力解決數據供給質量不高、流通機制不暢、應用潛力釋放不夠等問題，重點圍繞公共數據開放、數據交易所構建、數據資產入表、數據安全和跨境數據流動等內容加以探索，為經濟社會發(fā)展注入新動能。

[關鍵詞] 數據要素；內生化機制；數據確權；數字交易；數據治理

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）12-0049-10

習近平總書記強調，數據基礎制度建設事關國家發(fā)展和安全大局，要維護國家數據安全，保護個人信息和商業(yè)秘密，促進數據高效流通使用、賦能實體經濟，統(tǒng)籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。[1]黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》要求“完善要素市場制度和規(guī)則”“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。數據是數字經濟時代的核心生產要素。近年來，黨中央、國務院高度重視數據要素體系建設，相繼發(fā)布了一系列制度文件?！吨泄仓醒?國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》明確提出，加快培育數據要素市場，建立健全數據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎制度和標準規(guī)范。隨著數據要素價值的不斷開發(fā)，數據要素體系化建設的重要性進一步凸顯。當前，我國數據生產量和存儲量快速增長，數據資源開發(fā)能力持續(xù)增強，但制約數據“供得出”“流得動”“用得好”的卡點堵點依然突出，數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等基礎制度還需完善，需要從數據交易流通各環(huán)節(jié)作出部署，充分發(fā)揮數據要素對經濟發(fā)展的重要作用，提升市場整體資源配置效率。

一、我國數據要素化的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著數字經濟的快速發(fā)展，數據已經成為推動經濟社會發(fā)展的第五大生產要素。近年來，我國數據資源規(guī)?？焖僭鲩L。在國家政策導向逐步明晰的背景下，各地加速數據立法進度，不斷推動數據的管理和開發(fā)應用，如貴州、浙江、上海等省市均結合當地實際發(fā)展情況，制定了相關數據條例，涉及規(guī)范推進數據匯聚治理、開放共享、開發(fā)利用、安全保護等工作，有的地區(qū)探索建立“首席數據官”機制，積極探索創(chuàng)新數據管理機制。

（一）推進形成數據要素化的政策環(huán)境

在國家層面，為數據確權、流通、定價和治理提供了良好的政策環(huán)境。2020年3月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出“加快培育數據要素市場”，“推進政府數據開放共享”，“提升社會數據資源價值”，“加強數據資源整合和安全保護”。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》要求“建立健全數據要素市場規(guī)則”“加快建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規(guī)范”。2021年12月，國務院印發(fā)《“十四五”數字經濟發(fā)展規(guī)劃》，明確數字經濟以數據資源為關鍵要素，提出“充分發(fā)揮數據要素作用”，“強化高質量數據要素供給”。2022年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），系統(tǒng)提出了我國數據基礎制度框架，構建數據產權制度、數據要素流通和交易制度、數據要素收益分配制度和數據要素治理制度，以促進數據要素價值的充分實現(xiàn)。2023年2月，中共中央、國務院印發(fā)《數字中國建設整體布局規(guī)劃》，明確將“數據資源規(guī)模和質量加快提升，數據要素價值有效釋放”確立為發(fā)展目標之一。2023年底，國家數據局、中央網信辦、科技部、工業(yè)和信息化部等17部門聯(lián)合印發(fā)《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，旨在推動發(fā)揮數據要素的乘數效應，釋放數據要素價值。

（二）數據要素的雙重價值

數字技術改變了社會的生產方式，催生了數字經濟。在此過程中，數據經過采集、聚合、分析、應用等過程產生越來越高的價值。數據是數字經濟的核心關鍵要素，數據的重要價值包括經濟和社會兩大方面。

在經濟價值方面，充分挖掘和利用數據要素的價值，有助于推動消費升級和經濟發(fā)展。隨著互聯(lián)網等技術的發(fā)展，傳統(tǒng)產業(yè)正在經歷著數字化轉型和升級。通過數據的收集和分析，企業(yè)可以更好地了解市場需求和趨勢，精準地定位目標客戶群體，制定更加個性化的產品和服務，從而推動消費升級。同時，通過數據驅動的創(chuàng)新和產業(yè)升級，推動著經濟的發(fā)展。數據驅動的創(chuàng)新在多個領域中都得到了廣泛應用。例如，在金融領域，通過對信用數據的分析和挖掘，實現(xiàn)更精準的信用評估和風險管理，提高金融服務的效率和安全性。

在社會價值方面，數據要素可以提高政府的治理能力，加強社會監(jiān)督，推動社會的公平公正。有的學者立足于政府的功能角色，認為對政府網站等數據的解析和挖掘能夠構建地區(qū)社會風險指數，幫助政府評估政策的實行效果，提高社會監(jiān)督管理能力，從而提升政府的治理效率和精準度。[2]同時，政府通過收集、分析和利用各種數據，更加準確地了解社會需求和問題，制定更加科學、合理的政策和措施，提高公共服務效率和質量。而數據要素的開放和共享也能使社會公眾更便捷地獲取信息，有助于增強社會監(jiān)督的力度。

二、數據要素化的內在機制

通過對數據確權、流通、定價和治理等內容的分析，本文認為，數據要素化的內在機制包括數據確權機制、數據交易機制、收益分配機制、數據定價機制、數據治理機制等五個機制，它們構成提升數據要素價值和發(fā)展數字經濟的內生化體系。

（一）數據確權機制

數據產權機制是一種規(guī)范數據的持有權、使用權和經營權等權益的制度，用于明確各方在數據采集、處理、使用和交易等過程中的權利和義務?！皵祿_權難”是數據要素市場發(fā)展的難點和堵點。當前，數據要素權屬不清是我國培育數據要素市場的重要制約因素，直接影響了我國數據資產定價、數據共享開放、數據交易、數據安全等環(huán)節(jié)，導致數據資源配置效率低下。因此，明確界定數據要素產權是實現(xiàn)數據要素市場化配置的基礎條件，只有產權清晰的數據，才能順利進入要素市場，實現(xiàn)數據要素在各個部門間的合理配置。

數據要素的權屬配置應當以數據資源的開發(fā)利用和價值創(chuàng)造為根本目的，最大化釋放要素的潛能，促進數字經濟的創(chuàng)新發(fā)展?！皵祿畻l”提出“建立保障權益、合規(guī)使用的數據產權制度。建立公共數據、企業(yè)數據、個人數據的分類分級確權授權制度”。數據要素的權屬配置，可以從權利屬性、權利主體、權利內容來進行探討。

首先，從權利屬性來看，判定數據要素的權利屬性是確定數據要素權屬的基礎。數據要素的權利屬性是指數據要素所具有的特定權利或權益，如所有權、使用權、轉讓權等。從數據生產要素實現(xiàn)市場化流通過程中的數據權益配置來看，數據的使用權、轉讓權和收益權具有特殊性。[3]數據要素可以是個人信息、公共數據或其他形式的數據資源。不同的數據類型具有不同的權利屬性，如個人信息的隱私權、公共數據的公共屬性等。因此，在判定數據要素的權利屬性時，需要考慮數據的來源、類型、價值和法規(guī)等多個方面。

其次，從權利主體來看，科學合理地判定數據要素權利主體，有助于調動各方的積極性和激發(fā)數據要素的活力。由于數據要素的產業(yè)鏈條冗長，涉及的權利主體眾多，包括產生者、收集者、傳輸者、存儲者、加工者、使用者等，不同參與主體的地位、立場和訴求存在差異。將數據所有權劃歸單一主體會降低數據的正外部性，甚至造成劣幣驅逐良幣的不良競爭。應跳出傳統(tǒng)產權界定的思路，平衡數據生產關系中的多方利益，對權益進行精細化劃分。[4]將產權劃歸為數據要素生產者能夠激勵其不斷提升處理能力，降低生產要素的供應成本。[5]協(xié)調和平衡不同權利主體的利益，明確各方的權利、價值和收益分配，是做好數據確權工作的關鍵。

最后，從權利內容來看，數據生產、流通、使用過程中各參與方享有相應的合法權利。有學者將數據分為原始數據和衍生數據兩種，認為原始數據提供者享有所有權，經過加工的衍生數據記錄者享有用益和處置權。[6]也有學者提出，數據要素產權不同于所有權，企業(yè)享有數據產權僅僅意味著企業(yè)享有對其收益權或者允許他人收益的權利。[7]“數據二十條”提出“探索數據產權結構性分置制度……根據數據來源和數據生成特征，分別界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制”。“三權分置”的權屬設計有利于保障各方的權益，建立健康、有序、可持續(xù)的數據市場環(huán)境。

目前數據權屬配置問題主要是由于法律自身的局限性，現(xiàn)有規(guī)定難以對數據這一生產要素的權利屬性做出合理判定，無論是《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數據安全法》等上位法的頒布，還是地方層面的數據立法，都沒有對權屬配置問題進行明確說明。此外，權屬配置是為了實現(xiàn)數據要素價值的釋放，只有將有利于發(fā)揮數據要素價值的內容予以充分考慮，才能逐步建立兼顧公平與效率的數據產權制度，加快數據確權技術創(chuàng)新進度[8]。數據權益配置的根本目的是平衡各參與主體的利益，更好地發(fā)揮資源配置作用。當前，應根據數據來源渠道作出更精細的劃分，明確政府、企業(yè)和個人在數據生產和收益生態(tài)中的角色，充分發(fā)揮數據價值。

（二）收益分配機制

收益分配機制旨在保證數據要素收益公平、合理地分配，保護數據要素各參與方的合法權益。目前，數據要素的收益分配存在一定困難。第一，數據產品和服務的特殊性，數據的收集、處理、存儲、傳輸等各個環(huán)節(jié)的成本往往難以準確核算。第二，數據產品和服務的市場價值受到多種因素的影響，如數據質量、應用場景、市場需求等，其市場價值取決于具體的業(yè)務模式和應用場景。第三，數據生產要素的深度融合和多元主體的廣泛參與，導致數據要素的收益作為一個整體難以進行具體分割。

黨的十九屆四中全會提出健全數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，“數據二十條”提出“建立體現(xiàn)效率、促進公平的數據要素收益分配制度”，“結合數據要素特征，優(yōu)化分配結構，構建公平、高效、激勵與規(guī)范相結合的數據價值分配機制”。數據要素收益分配機制應該根據實際情況進行綜合權衡，既考慮所有權因素，也考慮貢獻因素。

數據要素的所有權是分配收益的基礎。數據要素的所有者應該獲得相應的收益，這是對數據要素所有者權益的保護。然而，僅僅按照所有權分配收益是不夠的。因為數據的產生、收集、處理和使用過程涉及多個參與方。“數據二十條”提出“按照‘誰投入、誰貢獻、誰受益’原則，著重保護數據要素各參與方的投入產出收益”。因此，在分配數據要素收益時，也需要考慮各參與方的貢獻因素。具體來說，可以根據各參與方在數據產生、收集、處理和使用過程中的投入和貢獻程度，來確定他們應得的收益比例。這樣可以激勵各方積極參與到數據要素的生產和流通中，促進數據要素的價值創(chuàng)造和價值實現(xiàn)。

目前，對數據要素參與收益分配的爭議主要是從理論依據、分配主體和標準等方面展開，但也涉及權屬配置方面的分歧，數據不同于傳統(tǒng)生產要素，市場化配置是其參與收益分配的關鍵。數據要素的價格和數據處理者的收益是通過數據要素市場上供求雙方的充分競爭決定的。因此，要加快完善數據要素市場化配置機制，擴大數據要素按價值貢獻參與分配渠道，打通數據要素生產、流通、交易等環(huán)節(jié)，找到科學合理的收益分配方式。

（三）數據交易機制

數據交易機制涉及數據的定價、交易方式、交易流程等方面的規(guī)定，旨在促進數據的流通和共享，提高數據的利用率。目前，我國數據交易所的數量快速增加。從各地數據交易所的定位看，總體上是制度建設和規(guī)則建構先行，從事登記、確權發(fā)證、價值評估、公共數據開放和運營、數據鏈建設、數據安全體系建設等活動。但數據交易所未能實現(xiàn)數據的廣泛交易，當前規(guī)范的場內交易占比較低，監(jiān)管多頭、執(zhí)法邊界不明、標準不統(tǒng)一等因素進一步加重了合規(guī)風險和交易成本。

數據要素流通主要以開放和共享的方式打破政府、行業(yè)、企業(yè)間的數據壁壘，從而發(fā)揮數據的利用價值。“數據二十條”提出“建立合規(guī)高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度。完善和規(guī)范數據流通規(guī)則，構建促進使用和流通、場內場外相結合的交易制度體系”。當前我國許多數據交易平臺的運行狀態(tài)不夠穩(wěn)定，經營主體之間缺乏信任機制，數據流通交易面臨諸多問題。因此，建立健全數據交易市場體系是當前應關注的一個重點問題。

一是發(fā)揮數據交易市場的流通與交易功能。當前，我國數據交易市場處于擴張階段，各地對數據價值開發(fā)的重視程度不斷提高，紛紛成立大數據交易所或交易中心，從數據來源、交易規(guī)則、數據定價、技術支撐、數據生態(tài)構建等方面進行了積極探索。然而，相比龐大的數據生成量，數據的流通與交易依然顯得不夠活躍。針對數據交易市場，可以從支持數據產品登記、鼓勵數據產品交易、培育優(yōu)質數商企業(yè)等方面采取激勵措施，促進數據場內交易，激發(fā)數據市場活力。要充分發(fā)揮數據交易市場對數據開發(fā)、共享的引導作用，培育數據密集型企業(yè)成為經營主體，打通政企之間、企業(yè)之間的數據接口，制定數據交易規(guī)則標準，探索高效安全的數據交易模式。

二是構建多方參與的數據市場化配置模式。多方參與的數據市場化配置模式是一種基于市場機制的數據資源配置方式，旨在通過市場化的手段，實現(xiàn)數據資源的優(yōu)化配置和價值最大化。在多方參與的數據市場化配置模式中，涉及多個參與方，包括數據提供方、數據需求方、數據交易平臺等。數據提供方負責提供數據資源，可以是政府機構、企業(yè)或個人等。數據需求方則是需要使用數據來支持其業(yè)務或研究活動的機構或個人。數據交易平臺則起到橋梁作用，為數據提供方和數據需求方提供交易場所和交易規(guī)則。數據市場化配置模式的優(yōu)點在于更好地反映數據資源的真實價值，有利于數據的合理定價。通過市場競爭，可以促進數據資源的優(yōu)化配置，提高數據的利用效率，推動數據市場的健康發(fā)展。

在數據要素的流通交易方面，以開放共享為原則，同時要兼顧安全和規(guī)范。在市場化配置的過程中，需要發(fā)揮數據載體和規(guī)范制度的作用，統(tǒng)籌考慮流通與安全，既不能因為過度保護降低數據要素的利用效率，也要加強監(jiān)管、精準治理，打破數據之間的界限和部門之間的藩籬，從政府和企業(yè)間數據共享出發(fā)，積極探索以數據交易平臺為基礎，通過產品交易或提供服務的方式進行數據流通，從而推動數據的流通和共享。

（四）數據定價機制

數據定價機制涉及數據的價值評估、定價方式、定價標準等方面的規(guī)定，旨在確保數據的價值得到合理體現(xiàn)，促進數據的流通和共享。數據要素定價機制需要考慮數據產權、應用場景、市場等因素。第一，不同于商品交易是所有權的轉移，數據要素交易既可以是數據使用權，也可以是數據所有權，需要針對不同的交易權利設計不同的定價機制。第二，數據的價值具有高度情景相關性，定價必須基于場景，但傳統(tǒng)的價格理論沒有考慮場景因素，難以解釋數據要素定價。第三，數據要素市場結構比較復雜，存在單邊市場交易雙方博弈，也存在多邊市場，從而影響定價策略。

在數據要素市場化的過程中，數據以虛擬形態(tài)參與經濟活動，在定價方面也面臨諸多難題。由于當前數據市場的買家和賣家之間信息嚴重不對稱，造成數據價格沒有統(tǒng)一標準，而數據的外部性也造成信息外溢，無法準確評估其價格。“數據二十條”提出“支持探索多樣化、符合數據要素特性的定價模式和價格形成機制”，可以通過確定價格的影響因素、探究數據的估值方法、分析數據定價的策略和模型來討論數據要素定價的具體策略。

數據要素價格確定的第一步是考慮影響因素，綜合分析影響數據要素定價的主要因素，包括成本、收益和市場等因素。有研究認為，數據價值的影響因素是多維度的：包括數據資源的收集和研發(fā)成本、數據服務的經濟收益、數據服務的內容期限數據服務的費用、同類數據產品價格，以及買賣雙方的協(xié)商能力。[9]有學者將數據定價劃分為數據產品價格、數據資產價值雙重維度，通過標準化的數據產品價格和可計量的數據資產價值確定數據要素價格，[10]有的將影響數據定價的因素總結為生產成本、產品質量、應用效益和風險水平[10]。綜合來看，在成本方面，需要考慮數據采集、存儲、傳輸、分析、應用和管理等環(huán)節(jié)的累計成本。由于互聯(lián)網行業(yè)技術日新月異，數據要素的成本變化很快，對數據定價的影響也很大。在收益方面，需要考慮數據要素未來可能帶來收益的貼現(xiàn)，包括現(xiàn)金流貼現(xiàn)法、內部報酬率法、資本市場定價模型等各種方法。在實際交易中，數據的價格最終取決于供求雙方的議價能力，因此需要考慮市場因素，根據具體的交易場景確定數據的價格。

關于數據要素價值評估的方法，目前主要存在成本法、收益法、市場法、綜合法等。成本法以資產形成的成本為基礎計量資產價值，操作相對簡單，易于理解。但由于存在部分數據資產投入成本難以區(qū)分，導致實際價值差異較大。收益法是基于預期收益評估資產價值的方法，但數據資產的預期收益、收益期限等都與傳統(tǒng)資產考量有所不同，收益法存在一定局限性。市場法是在活躍、有效市場基礎上，選取市場參照價格進行數據資產評估，難點在于對同類數據交易的準確把握。綜合法則是在成本法（最低值）和收益法（最高值）的估值區(qū)間內，通過雙方博弈的方式找到數據要素的均衡價格。這些傳統(tǒng)的無形資產定價方法各有利弊，需要根據具體情況選擇合適的方法進行評估。同時，需要持續(xù)完善和改進現(xiàn)有的評估方法，以適應不斷變化的市場環(huán)境和評估需求。

在數據定價策略方面，目前主要存在協(xié)議定價、拍賣定價、使用量定價、免費增值定價、預定價、動態(tài)定價等策略。在數據交易中，協(xié)議定價可以根據交易雙方的需求和市場行情進行靈活調整，以達成雙方都能接受的交易價格，適用于數據交易市場相對成熟、交易雙方對數據價值有較為清晰的認識的情況。拍賣定價可以促進競爭，使數據價格更加公正和透明，適用于數據資源稀缺、需求大于供應的情況。使用量定價根據數據的實際使用情況來收取費用，比如按次收費、訂閱收費模式，根據數據資產的時效和需求來變化價格，主要適用于批量、廉價的數據，由于應用程序編程接口（API）大多基于此定價策略，占據市場比例極大。免費增值定價可以吸引更多的用戶使用數據，并在此基礎上提供更高質量的數據服務來收費，有利于增強客戶的依賴性，吸引大量潛在客戶。動態(tài)定價根據數據的時效和需求情況進行調整，以保持數據的合理價格和市場競爭力，適用于數據市場價格波動較大、需求變化較快的情況。

關于數據要素的定價模型，目前主要有博弈論、信息熵、數據特征、數據質量、查詢、數據元組、機器學習等定價模型。博弈論定價模型將數據交易視為一個多方參與的博弈過程，通過分析各方的策略互動和利益沖突來確定數據價格，考慮數據交易中的不確定性、信息不對稱和競爭因素，可以較為真實地反映數據市場的動態(tài)變化。信息熵定價模型基于信息論的原理，通過計算數據的熵值來衡量數據的價值，認為數據的價值與其包含的信息量成正比，熵值越大，數據價值越高。數據特征定價模型根據數據的質量和內在屬性，同時考慮實際業(yè)務需求和用戶偏好來確定數據價格，體現(xiàn)了數據本身的價值，更加貼近實際情況。數據質量定價模型選定數據質量維度，構造效用函數，根據數據質量各個維度公正的客觀的評估，維度越多，對數據本身的真實價值挖掘更準確。查詢定價模型中，賣方先指定一些視圖的價格，而模型能夠通過指定視圖的價格生成其他任意視圖的價格。買方可以根據自身需要的數據在數據庫中查詢購買。數據元組定價模型對數據庫中的各元組定價，將元組這一結構粒度作為最基本的數據度量組合。由于各元組所含數據信息不同，需要對其進行差異化的價格設定。機器學習定價模型以大量的數據作支撐，利用機器學習算法對數據進行分析和預測，以確定數據價格，并根據反饋、預測等因素不斷改進。

在數據定價方面，目前數據定價方式主要有兩種類型。一種是將數據看作無形資產，考慮各類影響因素后建立估值定價模型，另一種則是從實踐經驗出發(fā)，以市場實際交易過程和定價為依據建立模型?？梢姡S著數據交易機制不斷完善，下一步的研究重點是在結合市場實踐的基礎上構建出普適的、可解釋的定價模型，不斷驗證其合理性并實現(xiàn)有效定價。

（五）數據治理機制

數據治理機制旨在正確有效地管理數據資產，保障數據及其應用過程中的運營合規(guī)、風險可控和價值實現(xiàn)。數據治理是一個全局性工作，需要各級政府部門和企業(yè)的積極參與協(xié)作。由于政府部門和企業(yè)之間相互分割，沒有破除體制機制上的障礙，導致數據治理往往只關注自身利益，缺乏全局意識，跨部門協(xié)調困難。此外，數據質量良莠不齊、數據標準不一致、數據安全等問題也加大了數據治理的難度。

數字技術的發(fā)展使得數據治理領域不斷拓寬，而數據治理的關鍵在于規(guī)范和保護數據權利，厘清數據使用與數據安全之間的界限，創(chuàng)造數據共享新格局?！皵祿畻l”提出“建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度。把安全貫穿數據治理全過程，構建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同的治理模式”。針對數據治理中的風險點，可從個人權利、社會發(fā)展、經濟利益三個方面進行路徑探索。

在個人數據帶來更多商業(yè)價值的同時，也產生了個人隱私泄露的風險。數字經濟時代，數據安全和隱私保護問題是當今社會面臨的最大考驗。目前，我國對個人信息的保護主要是依靠數據要素的人格權屬性，《中華人民共和國個人信息保護法》中規(guī)定了信息處理活動中個人的權利和處理者的義務，通過明確法律責任的方式保護個人信息權益。數據流動的國際實踐方面，主要有兩種治理方式。一種是歐盟、俄羅斯等主張數據本地化存儲的國家，規(guī)定除了獲得明確許可外，個人數據不得跨境流動。此舉雖然從一定程度上對個人數據泄露風險加以防范，但卻限制了數據要素的國際流動，從長遠來看制約其價值的最大化利用。另一種以美國為代表，原則上允許數據跨境流動，但監(jiān)管機關有權對其加以禁止或限制。此舉通過賦予監(jiān)管部門干預權對數據的流通進行約束，并且從一定程度上降低企業(yè)數據跨境流動的合規(guī)成本。而我國允許根據業(yè)務在保障個人信息活動符合法律規(guī)定的個人信息保護標準的基礎上，經主管機關評估和批準并取得個人同意后，允許有關單位向境外提供個人信息。

社會發(fā)展方面，數據治理的關鍵在于加強數據開放與共享。要明確數據共享的最終目的是對數據資源的最大化利用，同時激發(fā)公眾對數字要素市場的積極參與?！皵祿畻l”提出“構建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同的治理模式”，政府、企業(yè)和社會之間的數據開放共享是實現(xiàn)多元協(xié)同治理體系的重要路徑。通過數據開放和共享，促進數據的流通和利用，有助于打破數據壁壘，促進政府、企業(yè)、社會數據資源的共享和互利共贏，充分發(fā)揮社會力量多方參與的協(xié)同治理作用。

經濟利益方面，由于數據要素的特殊性，在數據壟斷行為認定和治理方面存在一些困難。本文認為，數據壟斷是平臺依靠自身擁有的數據提升數據產品的壟斷力，并非完全壟斷數據。在數字經濟領域，平臺利用其用戶優(yōu)勢、技術優(yōu)勢、基礎設施優(yōu)勢等，收集了大量的數據，平臺利用數據提高產品或服務的質量，增強市場進入的壁壘，不屬于數據壟斷范疇。有學者認為，數字時代企業(yè)對數據要素的壟斷行為并不意味著市場失靈，反而會從一定程度上促進市場競爭，提升數據資源的配置效率。[12]“數據二十條”提出“企業(yè)應嚴格遵守反壟斷法等相關法律規(guī)定，不得利用數據、算法等優(yōu)勢和技術手段排除、限制競爭，實施不正當競爭”。因此，數據要素的壟斷治理要兼顧共享和專屬、平衡效率和公平，進一步通過法規(guī)制度約束競爭行為，出臺相關標準加強多方監(jiān)管，不斷豐富治理手段。

綜上所述，在數據治理和監(jiān)管方面，要建立政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和個人多方參與，協(xié)同共治的新型監(jiān)管體系，數據要素市場的繁榮離不開監(jiān)管的有效性和靈活性。同時，構建跨區(qū)域的數據要素市場協(xié)同監(jiān)管體系，建立跨境反壟斷監(jiān)管和執(zhí)法的國際合作機制。

從數據安全治理角度來看，我國已制定了數據安全領域的基礎法律，明確提出建立健全數據安全治理體系，但在實踐中仍存在一些問題。由于數據治理的復雜性，關于數據的保護、共享、競爭、流動等各環(huán)節(jié)都存在許多潛在的安全隱患，如何平衡用戶與企業(yè)的利益，打破數據孤島，避免企業(yè)惡性競爭，基于數據跨境流動保障本國數據安全等，還需要更為完善精細的治理規(guī)則來解決。強化國家數據資源的保護能力，不斷完善立法體系，建立數據流動、公開與共享的機制和標準等是未來需要面對和解決的共同課題。

三、數據要素化的發(fā)展路徑

在數據要素化的基礎上，結合當前國家政策和數據產業(yè)發(fā)展趨勢，應當進一步探索數據要素化的發(fā)展路徑。數據要素的未來發(fā)展，可重點圍繞公共數據開放、數據交易所構建、數據資產入表、數據安全和跨境數據流動等方面來開展。

（一）加快推進公共數據開放

“數據二十條”指出，必須對公共數據加強匯聚共享和開放開發(fā)。要著力暢通數據資源大循環(huán)，推動公共數據的匯聚及開放利用。當前，要在保障國家安全和個人隱私的條件下，加快政府部門公共數據的社會開放，這是促進數據共享和開放的關鍵，不僅有利于數據資源的充分利用，而且更有利于數字領域的創(chuàng)新發(fā)展和促進民生服務。目前，一些地方已經發(fā)布了關于開放公共數據的管理辦法，以規(guī)范公共數據的獲取、共享和應用。為進一步加強公共數據的共享和開發(fā)，必須做好以下工作。

一是完善公共數據政策立法。在國家政策層面，研究和制定公共數據開放相關政策立法，出臺符合地方實際的公共數據開放管理辦法，規(guī)范公共數據的獲取、共享和應用，促進公共數據的開放和共享。在法律層面，明確公共數據開放管理的數據分類規(guī)則、開放基礎和原則、管理機制以及相關安全法律責任界定。

二是建立公共數據開放平臺。建立統(tǒng)一的公共數據開放平臺作為公共數據資源載體，并對相關區(qū)域公共數據的開放和開發(fā)利用工作進行統(tǒng)籌、指導、協(xié)調和監(jiān)督工作。并指定專門的公共數據開放平臺的管理和服務機構承擔公共數據開放平臺的運營、維護和管理職責，同時監(jiān)督和管理平臺數據的安全使用。

三是創(chuàng)新公共數據應用場景。鼓勵企業(yè)利用公共數據創(chuàng)新應用場景和服務，推動科技創(chuàng)新和產業(yè)升級，促進數字經濟發(fā)展。推動公共數據向應用場景和產業(yè)生態(tài)發(fā)展，發(fā)揮大批量、多樣化的數據優(yōu)勢，形成規(guī)范有序的數據應用服務市場。

四是加強對公共數據的安全監(jiān)管。公共數據開放涉及公共數據的安全管理和個人隱私問題。根據“數據二十條”規(guī)定，公共數據要按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，在保護個人隱私和確保公共安全的前提下使用。政府部門要堅持對開放的公共數據進行嚴格監(jiān)管，企業(yè)也應當嚴格遵守政府在數據開放方面的合規(guī)要求和監(jiān)管措施，確保數據安全和數據的合法使用。

（二）規(guī)范構建數據交易所

2020年4月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出引導培育大數據交易市場，依法合規(guī)開展數據交易?！皵祿畻l”要求統(tǒng)籌構建規(guī)范高效的數據交易場所。北京、上海、廣州、深圳等一線城市相繼成立了數據交易所。國內數據交易所的發(fā)展正處于起步階段，還需進一步加強政策支持、技術創(chuàng)新和數據安全保護等工作，以促進數據交易所的健康發(fā)展，實現(xiàn)數據的更廣泛利用和共享。

一是推進數據交易立法。要加快推進國家層面數據交易立法，構建更加公平、透明、安全的數據交易環(huán)境，促進數據要素高水平開放和高效流通。對數據交易所的運營、數據安全、數據質量等內容進行法律規(guī)定，建立統(tǒng)一的數據交易規(guī)范和標準。同時，要在法律和政策層面明確數據交易參與者的權益與責任，加強對數據交易所的監(jiān)管和執(zhí)法力度，防止不正當競爭和數據濫用的行為。

二是加強數據確權工作。數據確權是數據交易的前提，數據的特性是可復制性、非競爭性、非排他性，使得數據需要依靠數據確權等法律手段保護相關主體的權益，但目前全國尚未形成統(tǒng)一的數據確權標準。要加快建立數據所有權制度，明確數據使用權和訪問權限，加強對數據確權的監(jiān)管和執(zhí)法力度，增強數據確權的法律約束力和執(zhí)行力，維護數據主體的合法權益，促進數據的創(chuàng)新和共享。

三是加強技術創(chuàng)新。加強大數據、隱私計算、區(qū)塊鏈等技術創(chuàng)新，加強技術創(chuàng)新，有利于提高數據交易的安全合規(guī)性和交易透明度，推動數據交易所的健康發(fā)展。數據確權標識技術可以解決數據交易流通的權屬問題。針對高敏感度和高價值數據，可通過隱私計算來進行分析、建模，推動高敏感和高價值數據在“可用不可見”的前提下實現(xiàn)流通。區(qū)塊鏈技術有利于數據交易實現(xiàn)全鏈條監(jiān)管，如上海數據交易所已經采用聯(lián)盟鏈將與交易有關的信息存儲在區(qū)塊鏈節(jié)點中，提高了交易的安全度和可信度。

（三）規(guī)范數據資產入表

“數據二十條”提出，探索數據資產入表新模式。2023年8月，財政部印發(fā)《企業(yè)數據資源相關會計處理暫行規(guī)定》，明確數據資源的確認范圍和會計處理適用準則等。數據資產入表對于大部分企業(yè)特別是新經濟領域企業(yè)，可以更加客觀反映出企業(yè)的真實價值，并能強化企業(yè)對數據的收集、存儲、管理和開發(fā)能力，是企業(yè)提升數據要素的重要方法。

為有效地規(guī)范數據資產管理，規(guī)范數據資產入表重在做好以下兩個方面工作。一方面，要規(guī)范數據資產。國家要制定明確的指導性文件，明確數據資產的概念、范圍和計量方法，進一步完善數據資源估值定價的基礎制度和操作規(guī)程，確保數據資產的計量準確、可比性和公允性。同時，制定數據資產相關配套制度，如數據確權、數據定價以及流通機制，數據的產出、定價和流通順暢，形成數據交易閉環(huán)，才能真實反映企業(yè)的數據資產價值。另一方面，要加強數據治理。企業(yè)應建立健全數據資源成本核算制度，明確數據資源的所有權，并合理確定數據資源運營模式，建立全流程的風險監(jiān)管機制。

（四）加強數據安全和隱私保護

數據基礎制度建設應當以維護國家數據安全、保護個人信息和商業(yè)秘密為前提。在加強數據安全和隱私保護上，除立法保障外，還要進一步加強數據安全管理和技術創(chuàng)新，使數據開放開發(fā)效率最大化。

一是以加強安全管理來保護數據安全和隱私。有效落實數據安全法律體系，數據安全和個人隱私保護都要到位。加強對數據安全領域的監(jiān)管機構建設，建立統(tǒng)一的數據安全評估和認證體系，引導企業(yè)按照規(guī)范要求進行數據安全管理，提高行業(yè)的數據安全水平。

二是以加強技術創(chuàng)新來保護數字安全和隱私。企業(yè)和研究機構應在數據安全和隱私保護領域開展技術創(chuàng)新和應用探索，創(chuàng)新加密算法、隱私計算、區(qū)塊鏈等技術手段，保護數據的安全傳輸和存儲，探索數據去標識化、數據脫敏等方面的應用。同時針對數據泄露、濫用和侵權等問題，探索相應的解決方案。通過技術創(chuàng)新和應用探索，可以提高數據安全和隱私保護水平，為用戶提供更安全和可靠的數據環(huán)境。

（五）規(guī)范跨境數據流動

“數據二十條”提出，要構建數據安全合規(guī)有序跨境流通機制，探索安全規(guī)范的數據跨境流動方式。2023年9月，國家互聯(lián)網信息辦公室發(fā)布《規(guī)范和促進數據跨境流動規(guī)定（征求意見稿）》，明確了無需申報數據出境安全評估的情形，降低了相關主體在數據出境時的合規(guī)成本，對促進數據跨境流動具有重要的促進作用。為進一步規(guī)范跨境數據流動，需要持續(xù)完善相關制度。

具體而言，一是完善法律法規(guī)。完善數據跨境流動相關法律法規(guī)和配套實施細則，明確規(guī)定跨境數據流動的管理原則、要求和程序，包括數據出境審查、安全評估、風險評估等內容，為跨境數據流動提供法律保障。二是制定相關標準。制定相關的數據保護標準，包括數據加密、脫敏化、訪問控制等，促使數據主體和數據處理方采取相應措施來保護跨境數據安全和個人隱私。三是加強合規(guī)審查。建立跨境數據流出合規(guī)審查機制，設立專門的機構或部門負責對跨境數據流出進行審查和監(jiān)管，確保數據流動的合規(guī)性和安全性。四是擴展國際合作。建立數據安全有序跨境流動的國際共識，積極開展數據安全治理、數據開發(fā)利用等領域的國際交流與合作，構建跨境數據流動監(jiān)管的國際互信機制，促進跨境數據流動健康發(fā)展。

[作者簡介] 彭朝明，廈門市發(fā)展研究中心主任,高級經濟師。

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