在中國古代數(shù)千年歷史長河中，各種水旱瘟疫災(zāi)害不斷，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民的生活造成了嚴重的影響。因此，一旦災(zāi)害發(fā)生之后如何救濟，就成為穩(wěn)定社會、保障民生，同時也是考量政府能力的一項重要內(nèi)容。中國古代的“荒政”就是官府救濟災(zāi)荒的政策、法令與制度，以及救濟災(zāi)荒的理論和實踐等的總稱，早在《周禮》一書中，就有關(guān)于“荒政”記載：“以荒政十有二聚萬民：一曰散利（由政府貸種子或物資給人民以恢復(fù)生產(chǎn)）；二曰薄征（減少農(nóng)業(yè)稅收）；三曰緩刑；四曰弛力（免除勞役）；五曰舍禁（開放禁令）；六曰去幾（減少或免除營業(yè)稅）；七曰眚禮（減少各種禮儀排場）；八曰殺哀（簡化喪葬禮儀）；九曰蕃樂（減少各種娛樂活動）；十曰多昏（簡化婚禮程序，鼓勵生育）；十有一曰索鬼神（求神祭祀）；十有二曰除盜賊。”從這些措施來看，可以說對于災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)、保障人民的生活具有切實有效的作用。

而中國古代系統(tǒng)記載和闡述救荒機制和法制的著作，當(dāng)數(shù)南宋董煟撰寫的《救荒活民書》。該書記載了中國古代救濟災(zāi)荒法制的歷史發(fā)展，闡述了各種救濟災(zāi)荒措施的實施，記述了一些著名官員救濟災(zāi)荒的實踐和經(jīng)驗。同時，董煟也在書中表達了自己對各種救濟災(zāi)荒的措施、機制和法制的觀點。

在《救荒活民書》中，董煟將中國古代主要的救濟災(zāi)荒的措施歸納為20種：常平（即政府倉庫儲糧以調(diào)劑糧價）、義倉（即民間設(shè)置糧倉以備荒）、勸分（勸導(dǎo)人們相互調(diào)劑、互通有無）、禁遏糴（允許商人在糧食交易中牟利以促進流通）、不抑價、檢旱（及時受理災(zāi)荒報告）、減租、貸種、恤農(nóng)、遣使（派遣使者開倉救濟）、弛禁、鬻爵、度僧、治盜、捕蝗、和糴、存恤流民、勸種二麥、通融有無、借貸內(nèi)庫。

從這些措施來看，一個突出的特點，就是通過政策和法制手段，順應(yīng)市場規(guī)律，最大限度保證災(zāi)后社會經(jīng)濟恢復(fù)和發(fā)展、人民生活和社會秩序的穩(wěn)定。具體表現(xiàn)在：

首先，在保證政府儲備的同時，充分動用民間和社會力量救濟災(zāi)荒。常平倉是中國古代政府為調(diào)節(jié)糧價，儲糧備荒以供應(yīng)官需民食而專門設(shè)置的糧倉，主要是運用價值規(guī)律來調(diào)劑糧食供應(yīng)，充分發(fā)揮穩(wěn)定糧食的市場價值的作用。在市場糧價低的時候，適當(dāng)提高糧價進行大量收購，保證朝廷儲藏糧食的糧倉的充盈，在市場糧價高的時候，適當(dāng)降低價格進行出售。這一措施，既避免了“谷賤傷農(nóng)”，又防止了“谷貴傷民”，對平抑糧食市場具有一定的積極作用。但政府力量畢竟是有限的，因此在保證常平倉儲糧的同時，通過民間的“義倉”儲糧以備饑荒；并且以“勸分”的方式鼓勵民間調(diào)劑以達到自救的目的。

其次，充分發(fā)揮運用市場進行調(diào)節(jié)，其中重要措施就是“不抑價”和“禁遏糴”。不抑價就是適當(dāng)放開價格，允許隨行就市。災(zāi)荒發(fā)生時由政府控制物價，這是必要的，但由此也會阻礙流通。董煟就認為：“比年為政者不明立法之意，謂民間無錢，須當(dāng)藉定其價。不知官抑其價，則客米不來，若他處騰涌而此間之價獨低，則誰肯興販？興販不至，則境內(nèi)乏食”；而一旦“饑民手持其錢，終日惶惶，無告糴之所，其不肯甘心就死者，必起而為亂”。因此，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)市場規(guī)律，允許商人牟利，并通過商人求利的行為使糧食供需達到平衡，以平抑糧價。另一項措施是“禁遏糴”?！岸艏e”是禁止糧食跨境買賣，這本是中國古代官府控制糧價、保證糧食供應(yīng)的一個重要措施，對于防止奸商囤積居奇、擾亂市場無疑是具有一定的積極作用的。但當(dāng)災(zāi)荒發(fā)生時，糧價必然騰貴，此時若能取消地區(qū)間糧食買賣的禁令（禁遏糴），鼓勵地區(qū)間的糧食流通，使豐稔之地的糧食流向災(zāi)荒地區(qū)，亦以達到賑災(zāi)的目的。因此，災(zāi)荒年份禁遏糴，不失為平抑糧價之良法。董煟就認為這樣做“非惟可活吾境內(nèi)之民，又且可活鄰郡鄰路之饑民”；反之，若“此間之米不許出吾界，他處之米亦不許入吾界，一有饑饉，環(huán)視壁立，無告糴之所，則饑民必起而作亂，以延旦夕之命，此禍亂之大速者也！”

其三，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。政府在災(zāi)荒發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)采取積極措施，一是要放開市場，促進流通，保障供應(yīng)；二是要及時開倉救濟災(zāi)民，了解民間疾苦，從而采取針對性的措施，必要時要從國庫中拿出資金以救濟災(zāi)民，保障災(zāi)民的基本生活；三是要做好災(zāi)后的生產(chǎn)恢復(fù)，包括優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、減輕地租和農(nóng)業(yè)稅收、借貸生產(chǎn)資料等等；四是開源節(jié)流，增加國家財政收入，保證充足的資金用作災(zāi)民救濟。

其四，做好災(zāi)后的社會治安。大災(zāi)之后，必然會在一定程度上造成社會秩序的混亂。董煟就認為：“兇年饑歲，民之不肯就死亡者，必起而為盜，以延旦夕之命。倘不禁戢，則嘯聚猖獗，其患有不可勝言者”。因此，要加大對各種違法犯罪行為的打擊力度，保證災(zāi)后社會秩序的穩(wěn)定。

雖然《救荒活民書》是中國古代特定的歷史條件下的產(chǎn)物，具有歷史和時代的局限性；但其中的一些內(nèi)容對于我們依然具有積極的借鑒意義。（殷嘯虎，上海社科院法學(xué)研究所教授、研究員）

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